新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的法治建設(shè)

王濤

[摘 要]新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為推動(dòng)我國(guó)全面建成小康社會(huì)的又一強(qiáng)大動(dòng)力，在這一過程中，涉及到經(jīng)濟(jì)、文化、政治、法律等方方面面的深刻變革。同時(shí)，由于我國(guó)城市化起步較晚，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)缺乏，因而在新型城鎮(zhèn)化過程中就存在著一系列的矛盾和問題。黨的十八屆四中全會(huì)后，依法治國(guó)成為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的重大驅(qū)動(dòng)力，今后新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)工作之一就在于如何有效地運(yùn)用法治思維和法治建設(shè)，從而推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；法治思維；法治建設(shè)

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）05 — 0062 — 02

新型城鎮(zhèn)化和全面推進(jìn)依法治國(guó)已經(jīng)成為我國(guó)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，黨的十六大、十七大都對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展提出了明確而具體的要求，黨的十八大進(jìn)一步提出要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有著十分重要的意義。但是，鑒于我國(guó)城鎮(zhèn)化整體質(zhì)量不高，因此，在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中還存在著一系列的矛盾和問題。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，把法治推向我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的方方面面，這就為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的武器，為今后新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的矛盾和問題有了法治的依據(jù)。

一、當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化過程中存在的法治矛盾和問題

（一）農(nóng)民法律和事實(shí)上的主體地位喪失

城鎮(zhèn)化的發(fā)展和推進(jìn)，歸根結(jié)底是農(nóng)民和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)，不僅僅是稱謂意義上的改變，更是與農(nóng)民切身利益相關(guān)的配套設(shè)施的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的主體是農(nóng)民，要推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化的順利開展就必須保護(hù)好農(nóng)民在法律和事實(shí)上的主體地位，這主要表現(xiàn)在尊重農(nóng)民意愿，遵循農(nóng)村發(fā)展的客觀規(guī)律，從法律上形成對(duì)農(nóng)民主體地位的認(rèn)定和對(duì)農(nóng)民切身利益的保護(hù)，切實(shí)維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的利益。

現(xiàn)實(shí)的情況是，在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民沒有參與到這項(xiàng)涉及自身利益的進(jìn)程中來，自始至終處于一種被動(dòng)的地位和狀態(tài)。城鎮(zhèn)化過程中形成的大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，使城鎮(zhèn)的承載能力受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，農(nóng)民享受不到城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，有些地方片面的城鎮(zhèn)化使得農(nóng)民在寒冷的冬天也無法供熱全暖，更有甚者，樓房的排便系統(tǒng)尚未建成，使農(nóng)民最基本的生存需要都無法得到滿足。農(nóng)民喪失了原有的土地，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)又使得農(nóng)民的生存技能無法滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需求，因而就造成了大量的農(nóng)民“失業(yè)”，嚴(yán)重的影響了新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，影響了基層社會(huì)的穩(wěn)定；另一方面，從法律的角度看，我國(guó)尚未有任何一部關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的法律，新型城鎮(zhèn)化是未來幾十年我國(guó)社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力，是全面建成小康社會(huì)的重大推進(jìn)器，但是，至今尚未出臺(tái)相關(guān)的法律規(guī)范，遑論城鎮(zhèn)化過程中對(duì)農(nóng)民主體地位的確立了。如果在法律上都無法對(duì)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中法律主體地位的確認(rèn)，那么在實(shí)際的操作過程中極易造成對(duì)農(nóng)民切身利益的損害，但是農(nóng)民卻沒有法律武器來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（二） 戶籍制度所形成的“法律身份”造成二元制結(jié)構(gòu)發(fā)展格局

二元戶籍制度由來已久，城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口由于歷史的原因造成了如今“二元”結(jié)構(gòu)的存在，而最為關(guān)鍵的是，城鎮(zhèn)戶口居民享有的各方面政策和保障是農(nóng)村居民無法得到的，因而造成了當(dāng)前戶籍制度的二元對(duì)立。

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)民的城鎮(zhèn)化是在原來區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化，盡管名稱上是城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，但是由于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程過于倉(cāng)促，其相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施尚未配套，使得“法律身份”由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民根本無法享有城鎮(zhèn)戶口所享有的各種公共服務(wù)和政策。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化過程中就存在著這樣一種兩種“法律身份”——城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口——的對(duì)立，盡管農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，但這種由來已久的“二元戶籍對(duì)立”并未從根本上發(fā)生轉(zhuǎn)變。

（三） 城鎮(zhèn)建設(shè)違法違規(guī)，執(zhí)法方式粗暴

中國(guó)的城鎮(zhèn)化處在農(nóng)村和城市二元結(jié)構(gòu)對(duì)立的過程之中，因而，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程缺乏相應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。違法違建、違法亂建的現(xiàn)象比比皆是，但是，由于小型城鎮(zhèn)的建設(shè)往往介于縣級(jí)區(qū)域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的“緩沖地帶”，因而就造成了此類城鎮(zhèn)建設(shè)的無序管理，各種無證開工，違法亂拆亂建的現(xiàn)象此起彼伏，不但極大浪費(fèi)了少有的建設(shè)用地，而且對(duì)城鎮(zhèn)的規(guī)劃和未來長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生了極壞的影響。

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程要遵循客觀規(guī)律，要尊重人民的意愿，但在實(shí)際的城鎮(zhèn)化過程中，執(zhí)法人員往往置農(nóng)民的意愿于不顧，趕農(nóng)民上樓、暴力拆遷、違規(guī)占用耕地等大量的暴力執(zhí)法層出不窮。粗暴的執(zhí)法方式不僅使農(nóng)民對(duì)這種新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了疑問，更重要的是失去了對(duì)政府的信任，這對(duì)將來新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)有著不可估量的損失。

二、從法治角度對(duì)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析

法治，顧名思義，法律治理，從法律的角度對(duì)客觀事物進(jìn)行分析。新型城鎮(zhèn)化過程中存在的矛盾和問題不少，原因各異。但從法治角度看，主要集中在以下幾個(gè)方面：

第一，法律法規(guī)缺失。中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程從改革開放以來迅猛發(fā)展，30多年過去了，我國(guó)至今尚無一部指導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的法律法規(guī)，相關(guān)的法律法規(guī)，諸如《土地法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)的部門法僅僅在城鎮(zhèn)化過程中的某一具體領(lǐng)域發(fā)揮作用，并且這種功能和所用隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求了。法律法規(guī)的不到位就使得全國(guó)各地在進(jìn)行城鎮(zhèn)化的過程中各自出臺(tái)自己的政策規(guī)定，從而無法實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”的目標(biāo)和訴求。

第二，新型城鎮(zhèn)化的急功近利發(fā)展使得城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高。在國(guó)家加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，部分地方政府為了能夠在最短的時(shí)間內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，不顧客觀發(fā)展的實(shí)際，

強(qiáng)行推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這不僅表現(xiàn)在規(guī)劃的不嚴(yán)謹(jǐn)、建設(shè)的畸形性及對(duì)農(nóng)民粗暴執(zhí)法上，更重要的是對(duì)農(nóng)民城鎮(zhèn)化后的保障措施無法到位，從而造成了城鎮(zhèn)化的畸形發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出，要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，而這種急功近利的建設(shè)方式已經(jīng)嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

第三，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)淡薄，無法有效地運(yùn)用法律武器保護(hù)自身利益。但是由于農(nóng)民文化水平普遍較低，對(duì)法律的認(rèn)知更是淺顯，再加上歷史上形成的對(duì)“官”的恐懼，使得他們無法真正認(rèn)識(shí)到自己是中國(guó)新興城鎮(zhèn)化的主體，也無法真正用法律的武器來維護(hù)自身的合法權(quán)利。因此，在這一進(jìn)程中也就會(huì)出現(xiàn)諸如農(nóng)村土地征收補(bǔ)償安置糾紛、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的矛盾問題的存在等現(xiàn)象。

三、統(tǒng)籌規(guī)劃，以法治視角審視新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程

習(xí)近平總書記說過，城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，是我國(guó)發(fā)展必然要遇到的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展過程。確定城鎮(zhèn)化目標(biāo)必須實(shí)事求是、切實(shí)可行，不能靠行政命令層層加碼、級(jí)級(jí)考核，不要急于求、拔苗助長(zhǎng)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實(shí)，方向要明，步子要穩(wěn)，措施要實(shí)。①?gòu)牧?xí)近平總書記的論述中，我們清楚的看到，黨和國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化過程中存在的問題，相應(yīng)的國(guó)家也采取了相關(guān)的措施，但是效果并不理想。從法治的角度來看，要解決這一難題要從以下幾個(gè)方面入手：

（一）國(guó)家要盡快出臺(tái)指導(dǎo)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的法律。美國(guó)法學(xué)家法爾曼在《法律與革命》中曾指出：“使城市化在當(dāng)時(shí)而不是在以前，在此地而不是在彼地成為可能的，是新的宗教和法律的概念、制度和實(shí)踐……如果沒有城市法律意識(shí)和一種城市法律體系，那就根本無法想象歐洲城市和城鎮(zhèn)的產(chǎn)生。”可見，健全的法律對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要性。因此，在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，不能僅僅依靠行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，更要注重對(duì)法律手段的運(yùn)用，從法律上保障農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的合法權(quán)利。那么，這就需要有一部從宏觀上指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的法律，從保障農(nóng)民權(quán)利、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村和諧的角度細(xì)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展，從而使城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)推進(jìn)措施有法可依，這樣不僅能夠有效的規(guī)范城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的進(jìn)程，而且在更大程度上避免了農(nóng)民與政府的沖突，從而有利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

第二，培育法治思維，加強(qiáng)普法宣傳。法治思維不是單單指每個(gè)個(gè)體熟稔法律，而是一種知法、守法、用法的思維理念，這與一個(gè)人的學(xué)歷、文憑沒有關(guān)系，而是一種慣性用法的思維模式。法治思維的形成依賴于對(duì)法律法規(guī)切實(shí)的宣傳、貫徹和執(zhí)行。要普法、宣法下基層，特別是要加強(qiáng)對(duì)諸如《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》等事關(guān)農(nóng)民利益的法律的宣傳；同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新法律宣傳形式，不能還停留在念文件、讀文字的水平。具體的宣傳加上專業(yè)的講解對(duì)于城鎮(zhèn)化過程中減少由于法律問題而產(chǎn)生的問題效果明顯，這無疑對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是極為有利的。

第三，依法行政，加快推進(jìn)各項(xiàng)改革。依法行政是政府行使其職能的基本要求，在新型城鎮(zhèn)化的過程中特別強(qiáng)調(diào)政府的依法行政，因?yàn)檎诔擎?zhèn)化建設(shè)過程中是主導(dǎo)者，這就要求政府在新型城鎮(zhèn)化演進(jìn)過程中履行好引導(dǎo)和規(guī)制的角色，明確行政規(guī)制理念，依法使用各類規(guī)制工具，在嚴(yán)格遵照法定程序的前提下，依循政府法治論規(guī)范要求，從而全面破解并超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展困局②。那么政府的依法行政主要體現(xiàn)在：一是要堅(jiān)持依法對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃，城鎮(zhèn)的選址、規(guī)模、開發(fā)建設(shè)都要依法進(jìn)行，進(jìn)行依法論證，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)的城鎮(zhèn)發(fā)展；二是要依法保障農(nóng)民的合法權(quán)益。包括對(duì)農(nóng)地征用的賠償和補(bǔ)償，農(nóng)民耕地的征用以及農(nóng)民宅基地的使用等方方面面的事宜都要依法進(jìn)行。

與此同時(shí)，要深化各項(xiàng)改革，特別是對(duì)二元制戶籍制度的改革。當(dāng)前的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的基本公共服務(wù)都與戶籍制度掛鉤，這就嚴(yán)重破壞了社會(huì)發(fā)展的公正性。因此，這就要求做好新型城鎮(zhèn)化的配套工作—打破戶籍制度壁壘，逐步剝離附加于戶籍制度上的福利待遇，逐步推行居住證制度，政府要加大投入，擴(kuò)大公共服務(wù)范圍，使農(nóng)民切實(shí)享受到新型城鎮(zhèn)化帶來的普惠。

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)任重而道遠(yuǎn)，在這一過程中要強(qiáng)化政府和農(nóng)民雙方的法治理念，同時(shí)，還要輔之以國(guó)家的宏觀指導(dǎo)，通過對(duì)新型城鎮(zhèn)化過程中涉及的利益群體進(jìn)行法治思維上的建設(shè)，減少不必要的矛盾和問題的出現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)平穩(wěn)而有序的進(jìn)行。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕安徽省法學(xué)會(huì)編.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障研究〔M〕.合肥：安徽人民出版社，2014：06.

〔2〕張占斌.解析新型城鎮(zhèn)化〔M〕.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014：05.〔責(zé)任編輯：張平凡〕