PPP模式的融資風險及應對策略探析

蘇銀霞

[摘要]社會的不斷發展進步，使得PPP融資模式成為了融資的重要方式之一，PPP項目涉及面廣、投入大且周期長，項目建設施工期間，常常會受到各種因素的影響。因此，一定要給予PPP模式風險管理足夠的重視。筆者分析了PPP融資中存在的風險，并針對風險制訂了解決方案。

[關鍵詞]PPP模式；融資；風險

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552024

1PPP融資模式概述

在20世紀90年代，西方發達國家產生了一種新型的融資模式，它是政府公共機構和私人企業相互合作的一種模式，也就是PPP融資模式，PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成項目公司（SPV）并簽訂特許合同，由項目公司負責籌資、建設及運營、管理和服務等。

采用PPP融資模式是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。PPP融資模式就是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮各方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率，即建立政府和社會資本“利益共享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監督、企業運營、社會評價”的良性互動格局。在這種模式下，政府、贏利性企業和非贏利性企業或組織形成一種多贏的合作模式，使總收益最大化，實現社會效益最大化，這更符合公共基礎設施建設的宗旨。

PPP融資模式已經在各國得到了廣泛應用。在中國基礎設施建設領域引入PPP融資模式，具有極其重要的現實價值。但我國推廣運用PPP模式起步時間較晚，相關的探索與研究還處于起步階段，仍面臨不少困難和挑戰，推廣運用PPP模式的諸多問題亟待進一步深入研究。

2PPP融資模式風險類別

PPP是為項目服務的，項目所具有的風險，在PPP中也會遇到，如技術風險、建設風險、運營風險、不可抗力的風險、政治風險等。同時，由于PPP模式在基礎設施項目應用的風險來自于多方面，在項目立項、融資、建設、運營等階段都有很多不可測、不可控因素出現，從而導致項目不確定性的增加：

21選擇社會資本投資主體的風險

在PPP項目中，由于社會資本投資主體是特許權的獲得者，也是未來的運營商，其在項目中起著至關重要的作用。社會資本投資主體必須具有良好的資信和業績，較強的融資能力，先進的技術和管理水平，否則，項目可能面臨失敗的風險。因此，要采取一套行之有效的方法來加以選擇。

22項目監管方面的風險

由于基礎設施建設項目的公共性、地域性和對社會經濟有重要影響，使得政府部門必然會為公眾利益而對項目的運營情況加以監管。而政府部門對項目監管的人員安排、措施制定和執行力度是否得當等將對項目的正常生產運營產生很大影響。

23項目移交階段的風險

由于建設項目的最終所有權不歸屬社會資本投資者，因此其有可能在項目運營后期對項目進行掠奪式的經營，使得公共部門在收回該項目后的運營效益大大降低。另外，公共部門通過PPP合同可能還要承擔一定的政治風險和金融風險等。

3PPP項目的風險分擔原則

各種風險在公私合作雙方之間的適當配置是實現PPP效率的關鍵途徑，其前提在于風險的可度量與可管理。PPP項目應當根據項目的具體情況，通過風險配置提供適當的激勵以提高投資和管理效率，同時確保公眾的利益不受侵害。

一般來說，特定的風險應當分配給最能夠影響風險結果的那方以使得該風險對項目的危害最小化；合作各方都無法控制及管理的風險應當分配給風險承擔能力最強的那方；合作各方都能夠控制及管理的風險則應當分配給能夠以最低成本有效管理該風險的那方。例如項目的外部風險應當由政府承擔：一方面政府行為更能影響項目的外部風險，其中包括不適當的政府干預或違約、征用等；另一方面政府對不可控風險的承受能力也更強。此外，PPP的形式不同，其風險配置形式也有所不同：特許經營形式的PPP一般通過合約規定風險的具體配置，而合資企業形式的PPP則根據股份比例統一對各種風險進行分擔。

4風險分擔框架

41初始風險分配

初始風險分配是在項目的可行性研究階段，由公共部門結合當地經濟發展情況首先對擬實施的項目進行風險識別，確定該項目中存在的各種風險。公共部門根據風險分析的結果初步判斷哪些風險是在公共部門和私營部門控制力之內的，哪些是在雙方風險控制力之外的。對于雙方風險控制力之外的風險由雙方共同承擔，在下一階段談判時詳細確定。公共部門最有控制力的風險是公共部門需要自留的，剩余的風險則需要轉移給私營部門，至此，初始風險分配結束。

42談判分配

私營部門對初始風險分配的結果進行評估，判斷其對公共部門轉移給它的風險是否有控制力。如果私營部門評估確定對轉移給它的風險最有控制力，則進行相應的風險管理；反之，則返回風險分析階段進行談判。對于剩余的風險雙方進行談判，以項目的總體收益最大化為出發點，考慮各方對待風險的態度和擁有的資源，然后進行分配。此時絕大部分風險是雙方控制力之外的風險，所以結果主要是共同承擔。

43風險的跟蹤和再分配

公共部門和私營部門簽訂合同后，項目的風險分配就進入了風險的跟蹤和再分配階段，這一階段的主要任務是跟蹤已經得到分配的風險是否發生意料之外的變化或者出現未曾識別的風險，然后進行風險的再分配。

44盡早建立并完善PPP投融資管理的法規、政策

在制定實施政策方面，國家應給予明確規定，這樣，既保證了政府的利益，又增加了投資方資金投入的信心。

45建立專門的PPP投融資管理機構

PPP項目大多數在政府與私人企業或財團之間進行，作為投資者，總希望與投資項目所在地專門負責PPP項目的機構來洽談，因為專業機構對項目的管理較為系統化、規范化，便于雙方進行談判。對于政府而言，有專門的PPP管理機構，也可避免政府部門內多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規范的弊端，有利于以PPP模式融資的項目在我國推進。

46改善項目所在地的投資環境

由于基礎設施建設項目的資金需求量大，回收期較長，多半需要外資的大力支持。因此必須有一個良好的投資經營環境，包括政治和經濟兩個方面。這兩方面中，保持我國政治相對穩定是吸引外資的先決條件；經濟上我國基礎設施建設項目要給予外商投資一定的優惠政策，使他們有一定的收益，否則無法以PPP融資方式來吸引外國投資者。

5結論

綜合本文論述，許多地方的政府經營性項目、準經營性項目和非經營性項目都開始探索使用PPP融資模式，不過由于建設項目規模大，且項目機構復雜，使得PPP項目在執行中會面臨各種各樣的風險。政府和每個投資人都需要深入識別分析PPP項目中存在的各種風險，并且要找出風險的根源，科學確定風險的分擔結構，制訂高效的風險預防以及風險解決方案，最大限度地降低PPP融資項目的風險，保證PPP項目的高效完工。

參考文獻：

[1]陳柳欽，運用PPP模式進行一些建設融資[J].湖北經濟學院學報，2006（2）

[2]朱巍PPP模式在城市軌道交通建設中的應用[J].綜合運輸，2004（10）