完善社會救助體系 提高城鄉困難群體保障水平

崔晏

一、社會救助體系的建設情況及取得成果

（一）政府救助

政府救助是以城鄉最低生活保障為基礎，與就業、教育、醫療、住房、供暖、殯葬等專項救助銜接配套，并以災害應急救助、兩節救助等臨時救助為補充，覆蓋城鄉的救助體系。政府救助體系主要包括基本救助、專項救助、臨時救助等。

基本救助

城市低保。我市的城市居民最低生活保障制度從1998年4月開始實施，規定以家庭為單位，人均月收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，納入城市低保范疇。

農村低保。從2005年開始實行農村居民最低生活保障制度，規定以家庭為單位人均年收入低于當地村民最低生活保障標準的，納入農村低保范疇。

農村五保戶。農村五保供養制度是指對農村“三無”（無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人）的老年人、殘疾人和未成年人的基本生活給予保障（保吃、保穿、保住、保醫、保葬等“五保”）。

城市低保邊緣戶。城市低保邊緣戶是指收入水平雖高于當地城市低保標準，但實際生活水平處于相對貧困狀態的城市居民，對其實施就業、就學、醫療、供暖、“兩節”救助的保障制度。

農村低保邊緣戶。農村低保邊緣戶是指收入水平雖高于當地農村低保標準，實際生活水平處于相對貧困狀態的農村居民，實施就業、就學、醫療、住房、“兩節”救助的保障制度。

2.專項救助

就學救助。就學救助主要針對沈陽戶籍的學生實施。一是設立“寒窗基金”，對考入大學的貧困家庭學生，給予一定的生活補助；二是對已考入職高、技校和高職院校的低保戶和低保邊緣戶家庭子女，由財政給予減免學費，提高其就業技能。

醫療救助。分別從2004年和2007年建立對城市和農村貧困群眾的醫療救助制度。2010年對困難群體在城市居民醫療保險、新農合住院報銷比例的基礎上上浮一定比例，并對其進行門診救助。

供暖救助。從1997年開始率先在全國建立了供熱保障金制度。對城市低保戶、低保邊緣戶實施供暖補貼，集中供暖按每戶一定面積給予報銷；非集中供暖的城市低保和低保邊緣戶按供暖補貼標準給予救助。

住房救助。對城市低收入群體中的住房困難家庭，采取廉租住房與經濟適用房相結合的住房救助保障措施。對農村貧困戶危房改造進行補助。

基本殯葬費用減免。凡具有常住戶籍的城鄉低保對象死亡后可享受遺體火化費、遺體寄存費、遺體接運費、紙棺費、骨灰盒費等5項基本喪葬費用減免待遇。

3.臨時救助

實施兩節臨時救濟。春節元旦期間，對低保戶、五保戶、孤兒、特重災民和重點優撫對象每戶發放一定的救濟金。

自然災害應急救助。每年根據我市受災情況，做好災民的生活救濟工作，切實做到災民口糧、住房、燒柴、衣被和子女就學的“五個保障”。

（二）群團組織開展的專項救助活動

工會、殘聯等社會團體組織，面向其服務對象開展的救助活動是政府救助的有益補充，如工會向企業職工和農民工中的困難群體開展專項救助，殘聯向殘疾人開展的專項救助，婦聯向婦女開展的法律援助、家庭暴力救助等救助活動，切實緩解了這些困難群體因轉崗創業、重病就醫或自然災害等導致的生活困難，維護了社會穩定。

（三）慈善救助

慈善救助是由慈善總會等慈善團體根據自身的章程等組織有關慈善活動，對困難對象進行募捐救助，慈善救助也是政府救助的有益補充。主要救助項目包括慈善助學、慈善敬老、慈善助醫、慈善助殘、濟困、臨時救助。

二、救助體系的特點，助層次分明，救助政策各有側重

從救助對象看。一是政府救助的救助對象面向的是全體居民，確定的標準是在一定收入水平以下，具有全社會的普遍性和公平性；二是群團組織的救助活動面向的是特定的社會群體（如企業職工、農民工和殘疾人等）中的困難人員，在特定的群體內部具有一定的普遍性和公平性；三是慈善救助的對象具有一定的典型性。

從資金來源看。一是政府救助的資金主要來源于政府安排，屬于公共財政保障的范疇；二是群團組織的救助活動資金包括政府支持和社會籌集，如殘疾人保障金和工會經費等；三是慈善救助資金主要來源于慈善捐贈收入。

從組織實施看。一是政府救助具體由各級民政部門組織實施；二是群團組織的救助活動由殘聯和工會等群團組織組織實施；三是慈善救助由慈善總會等慈善組織實施。

三、存在問題

救助對象收入核定面臨“隱性收入”和“隱性就業”問題。從低保家庭收入看，主要分為工資性收入、一次性收入、自營收入以及其他收入（贍養費、撫養費等）。因目前我國尚未建立起較完善的個人信用體系，導致在收入認定中除對退休金、工資性收入查實相對較容易外，其他收入的核實大多只能靠證明、自報等方式核實。

救助配套政策多頭管理，信息傳遞并不能覆蓋教育、工會、殘聯、房產等各項配套政策的實施部門。在具體操作中存在不同部門操作的專項救助標準銜接不一致的情況和重復施救的問題，也相對的給“福利依賴”提供了相對便利的外部條件。

城鄉救助體系建設中農村低保、救災救濟、醫療救助等重心工作在鄉鎮，服務對象在農村，且這些服務對象大多素質較低、居住分散，審查、復核工作量大。基層工作人員數量難以滿足工作需要，嚴重影響了社會救助工作的正常開展。

四、有關建議

抓實動態管理細節，實現應保盡保應退盡退。以低保審批為例，一是要進一步細化社區、街道、民政三級低保審批職責，在堅持社區協審環節的同時，應進一步強化收入審核的規范化和原始記錄的整理；二是進一步完善低保管理辦法，避免人為因素造成低保保障新的不平衡，確保分類保障落到實處。

運用科學手段，建立聯動機制。要建立政府主導，民政主管，部門配合，社會參與的工作機制，在政府的統一領導下，各級民政部門主管，多部門共同參與，協力做好社會救助工作。其次要明確職責，合理分工。使救助資金、物資、設施、信息等資源得到合理調度使用，避免施救中的重復與遺漏現象，或者相互推諉，以降低救助成本，提高救助效果。

增配工作力量，助推質量建設。社會救助每一項工作都需要審核、核查，就低保工作而言，由于對低保對象實行的是動態管理，低保對象進出頻繁，進大于出，隨著保障標準的不斷調整提高和擴面工作的穩步推進，城鄉低保對象將會越來越多，工作量也隨之加大。建議將通過增設編制或招聘方式來解決救助工作人員偏少問題；同時，在解決必需辦公經費的情況下，參照計生、信訪、綜治維穩部門，給予分管民政工作的同志增加崗位津貼。

（作者單位：沈陽市財政局）