國際組織籌資方式探析及深化合作的政策建議

黨立斌 李敏

國際組織亦稱國際團體或國際機構，是具有國際性行為特征的組織，是兩個或兩個以上國家（或其他國際法主體）為實現共同的政治經濟目的，依據其締結的條約或其他正式法律文件建立的有一定規章制度的常設性機構。國際組織的籌資機制對相當一部分的國際組織政策走向和治理機制具有重大影響，成員國通過捐資等方式獲得國際組織的投票權份額和相應的治理機構席位，對國際組織政策走向和業務開展施加全方位影響力，近年來，發達國家紛紛拓展采用專項基金這一新型財務工具，在國際組織框架內發揮議題引導和政策導向作用。本文以聯合國國際農業發展基金（IFAD，以下簡稱農發基金）為例，闡述國際農發基金的各種籌資方式特征，分析籌資方式變遷對于機構治理機制的潛在影響。在研究國際組織籌資方式變遷和發達國家做法的基礎上，提出利用新型財務工具深化我國與國際農發基金合作的政策建議，在創辦新型多邊合作金融機構時借鑒。

一、農發基金的機構概況

農發基金是聯合國系統專門致力于農業發展、糧食安全和農村減貧的多邊投資機構，共有176個成員國，是聯合國系統內最大的農業專業投資機構。根據農發基金章程，農發基金同時具有聯合國機構（UN Agency）和國際金融組織（IFI）的雙重屬性。

農發基金業務模式主要是使用成員國捐資，向受援國發放各類優惠貸款和贈款，支持受援國農業發展和農村減貧項目。成員國的初始捐資和各期的補充捐資成為農發基金資金的主要來源，同時，隨著業務開展，部分受援國貸款到期后歸還貸款也成為資金的來源。由于歷史的原因和農發基金成立的背景及宗旨，農發基金的主要資金來源是發達國家和部分石油輸出國組織（OPEC）國家的捐資，由農發基金按照章程在全球范圍內統籌使用。自1978年正式運營以來，農發基金共用自有資金向120個發展中成員提供了954個項目，金額達149億美元，項目共惠及4.3億農村貧困地區人口。截至2014年年底，成員國累計捐資77.2億美元。

二、農發基金的籌資渠道及特征

總體上看，農發基金的資金來源可以劃分為農發基金直接使用的資金和農發基金受托管理的資金兩類。兩類資金的來源、特征、使用方式、對治理機制影響等都有較大差異。

（一）農發基金直接使用的資金。農發直接使用的資金來源包括四種類型：一是初始捐資；二是額外捐資；三是非會員國的特別捐資；四是利息及其他收入。其中最重要的是創始捐資和額外捐資。

1.初始捐資（initial contributions）。初始捐資來源于農發基金成員國，根據農發基金規定，無論是否屬于創始成員國，初始捐資為該國加入農發基金時批準、接受農發基金創始協議時承諾的捐資額。根據實際支付時間點不同對投票權計算影響不同，即：1995年1月26日前實際支付的捐資納入投票權計算，1995年1月26日后實際支付的捐資不納入投票權計算。

2.額外捐資（additional contributions）。額外捐資來自于成員國的常規增資，每三年進行一次成員國的增資磋商，各成員國做出捐資承諾，并在三年增資期內分批支付捐資，目前IFAD9（2013—2015）項目正在實施，IFAD10（2016—2018）增資磋商已經基本完成。額外捐資具體劃分為核心捐資（core contributions）和指定捐資（complementary contributions）兩種。核心捐資由農發基金統籌管理使用，可以通過一定方法計算投票權，并納入捐資基數。指定捐資不計入投票權，捐資國可以（may or may not）制定具體的使用用途，執董會經理事會授權與捐資國簽署協議，使用指定捐資。需要說明的是，指定捐資計入捐資國對IFAD的總貢獻，但不計算投票權和核心捐資基數，不會形成核心捐資滾動增加的壓力。

3.特別捐資（special contribution）。特別捐資指非成員國的國家或組織捐資給農發基金，不附帶條件的贈款或者捐資。

此外，農發基金直接使用的資金來源還包括：農發基金貸款回流，投資收益，提取的管理費和服務費等。

值得注意的是，農發基金在有關文件中專門表述，成員國或者捐資方采取上述方式對農發基金捐資，即表明對資金控制權向農發基金讓渡，由農發基金統籌安排使用。農發基金總裁向執董會提交項目和資金的使用報告，但不會就某一成員國的某一筆資金具體使用情況向成員國單獨報告。

（二）農發基金受托管理的資金。為了滿足發展中成員國對農發基金資金的需求，農發基金章程允許管理當局采取必要措施額外融資，為發展中成員國募集用于農業發展的額外資金。具體包括專項基金和借款融資兩類，這兩類資金都不計算投票權。農發基金按照與捐資方或者貸款人的協議履行勤勉盡職的管理責任，按照雙方達成的協議對資金進行管理，但是不擁有這些資金的產權。

1.專項基金（supplementary fund）。專項基金一般由農發基金與捐資方共同協商確定，用于特定的政策目標，例如應對氣候變化、改善營養、性別平等、南南合作等。截至2011年12月31日，農發基金共接受專項基金總額約8.84億美元。目前已經簽署的專項基金可以分為以下三類：一是農發基金主導類，捐資方確定投資方向，農發基金確定項目，捐資方只明確大致的投資方向，由農發基金負責分配資金、安排項目實現基金特定目標；二是聯合融資類，捐資方和農發基金針對已有的特點項目開展聯合融資；三是捐資方主導類，由捐資方確定明確的投資項目，包括明確的項目目標、技術路線、國際合作、咨詢評估等，實現特定的政策目標。

2011—2013年，IFAD共籌集專項基金5.56億美元。其中，19個成員國捐資1.8億美元，11個國際組織捐資3.707億美元，4家公司捐資530萬美元。上述捐資中，41%（2.26億美元）由歐盟指定用于支持國際農業研究咨詢集團；38%用于農發基金支持項目的聯合融資，包括貸款和贈款；21%用于明確的指定項目或指定政策目標專門投資。

2.貸款融資資金。為了擴大資金來源， 2013年起農發基金啟動了主權借款融資，2014年9月第113屆執董會批準了農發基金向德國復興開發銀行（KfW）借款融資4億美元（等值歐元）的協議，這是農發基金自成立以來首次采取借款融資方式融資。在此基礎上，還將研究制定借款融資框架，為繼續開展主權借款及市場借款（發行債券）做好政策準備。

三、農發基金籌資方式的影響分析。

（一）農發基金籌資方式中仍以核心捐資為主渠道，并且捐資規模保持相對穩定，現有治理框架短期難以改變。農發基金的章程和各類補充捐資文件規定，核心捐資資金使用政策比較嚴格，單個成員國對資金使用方向的影響力小，資金的使用程序、內容和目標相對固化。IFAD9（2013—2015年）期間確立了30億美元的貸贈款業務規模，共有105個成員國參與了對IFAD捐資，做出核心捐資承諾14.23億美元；正在進行的IFAD10（2016—2018年）增資仍然確立了30億美元的目標。發達國家由于經濟發展遲緩、經濟結構調整任務艱巨、財政狀況緊張，普遍表示今后一個時期難以大幅度增加捐資。但由于歷史累計捐資額高，發達國家和石油輸出國組織成員國家在農發基金內部的話語權較高，農發基金的治理機制仍然有利于體現發達國家政策意圖和外交利益，這一優勢直接體現在高級管理崗位人員任命，迄今共有五位總裁分別來自科威特、沙特、阿爾及利亞、瑞典及尼日利亞?？梢灶A見未來一個時期，即便發達國家捐資增幅保持現有規模，但由于歷史累計因素，仍將對機構主要負責人和高級管理人員的選聘發揮主導作用。中國、印度等新興發展中國家雖然捐資增幅較大，但短期難以改變高級管理人員的結構。

（二）專項基金具有捐資方式靈活、政策目標明確等優點，可以成為我國引導國際農發基金政策走向的重要突破口。近年來各國對國際農發基金的核心捐資保持相對穩定，專項基金投入明顯增加，2013年簽署專項基金20個，投入資金1.93億美元。主要涉及五個領域：一是發展農業生產；二是農民組織建設；三是農業產業價值鏈建設；四是農業風險管理；五是農業生產自然資源的可持續利用。成員國與國際農發基金聯合發起設立專項基金協議中會明確規定專項基金的使用對象、政策目標、使用方式等，事實上包含了捐款國政治、經濟和價值觀訴求，形成了捐資國對農發基金政策的影響，以及對受援國農業發展項目和農業政策走向的影響能力，不少發達國家已經意識到專項基金在實現政策意圖方面的巨大優勢。我國也應當充分認識到專項基金對國際農發基金政策的引導作用，在南南合作等具有道義優勢和政治影響力的領域設立專項基金，為參與國際組織治理和影響政策走向提供抓手。

（三）專項基金對農發基金政策走向和治理機制的影響分析。專項基金的設立和使用，對國際農發基金治理機制變遷和政策走向產生了重要影響：一是專項基金設立有利于擴大業務規模，增加資源投入，有利于發揮農發基金機構優勢，利用其投資經驗支持發展中國家發展，提高發展中國家福利水平。截至2013年12月，專項基金規模為4.562億美元，項目個數66個；二是各方對專項基金總體持歡迎態度，但也隱含不同利益訴求。捐款國樂于采取這一財務政策工具，受援國可以額外獲得專項基金對本國農業發展的支持，農發基金也借此擴大了自身機構影響力；三是專項基金可能帶來融資方式和治理模式調整。農發基金規定專項基金不計算為成員國貢獻，不能夠折算為投票權和捐資基數，僅限定為聯合實施項目。但大國紛紛設立專項基金推動特定議題，引導機構政策走向，例如在英國小農適應氣候變化基金、西班牙糧食基金推動下，將應對氣候變化、改善營養等議題主流化。

四、有關政策建議

（一）從戰略層面，加強對國際機構宏觀政策研究，高度重視專項基金發展對農發基金融資方式和治理模式帶來的重大影響。專項基金的設立和發展是農發基金融資手段的豐富和完善，也為成員國提供了新的可以靈活使用的財務政策工具。自1980年我國以非創始成員國身份加入農發基金以來，累計捐資規模達1.67億美元。隨著我國經濟發展和國力增強，今后還會增加對IFAD捐款。我國應加強合作戰略思考，認真研判專項基金對農發基金融資方式和治理模式帶來的影響，順應機構變革趨勢，加強政策研究和儲備，在今后研究增資方案時統籌考慮利弊影響，合理利用政策工具。同時，借鑒其他國家在多邊國際組織合作中管理使用專項基金經驗，實現我國政策目標。例如， 2014年10月國務院總理李克強到訪位于羅馬的糧農組織總部，宣布未來5年向糧農組織捐贈5000萬美元用于開展農業南南合作，就是使用專項基金的成功案例。

（二）從經濟層面，充分發揮市場在資源配置中的主體作用，積極探索主權財富基金等金融機構在國際組織財務框架下設立專項基金。農發基金近年來不斷強調與私營部門合作，力圖更新減貧與發展理念，提高資金效率，擴大收益人群?？偛脙韧鷿晒_表示，“農業無論規模大小都是一種商業行為，貧困農民獲得必要的工具和知識后參與農業產業化經營，將有效提高組織化程度，增加家庭收入，確保糧食安全”。為了充分利用農發基金的機構優勢、政治優勢、智力優勢，可探索我國主權財富基金與農發基金聯合設立投資基金，建立兼顧國際責任與商業目標的新型投資基金，不但在政治上展現我國負責任大國形象，從商業角度也具有可持續性，為我國投資走出去積累經驗，創造機會。同時，農發基金業務貸款均為類主權性質貸款，具備較高資信等級，如果合作成功，我國主權財富基金走出一條借助聯合國機構，促進投資走出去的新路子，積累了對外投資經驗，豐富了投資領域和手段。

（三）從政府層面，借鑒農發基金專項基金的經驗做法，積極創新我國在國際組織的政策工具，為對外經濟交往工作大局服務。近年來，隨著我國貿易大國地位進一步鞏固，新興投資大國地位初步確立，對外開放進入了商品和資本雙輪驅動的新階段。通過貿易投資雙輪驅動，一系列深化國際合作的舉措頻出，出資400億美元成立絲路基金，發起設立亞洲基礎設施投資銀行。我國可借鑒經驗做法，在我國發起新設的多邊國際合作機構中，充分考慮專項基金對機構治理結構和政策走向的潛在影響，將其作為財務工具納入的整體財務政策框架，明確專項基金的目標、用途和適用條件，既充分發揮其政策目標性強、使用靈活的優勢，也應充分考慮對治理結構的潛在影響，在機構章程和融資政策文件中予以明確規定，有效維護國家利益和戰略目標。

（作者單位：東北財經大學研究生院財政稅收學院、中國華融資產管理股份有限公司資產經營部）

責任編輯：洪峰