推進農村‘三權’抵押融資的幾點思考

張英鑫

中央《關于深化農村改革，加快推進農業現代化的若干意見》提出，要賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保功能，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。作為一名基層財政干部，筆者對此感觸較深。本文就如何盤活農村沉睡已久的“三權”（農村土地承包經營權、林權和宅基地使用權），充分發揮其融資功能，進而推動農村基礎設施建設和農業現代化發展等內容，談點個人粗淺認識。

一、當前農村開展土地確權的必要性和重要性

當前，我國大部分地區農業生產力水平仍然較為低下，農業機械化、現代化程度不高，很多地方停留在上世紀八九十年代單打獨干的家庭聯產承包責任制的生產模式，畝均產出效益不理想，甚至出現了增產不增收的現象。農村綜合發展水平依然落后，農民務農收入遠遠比不上外出務工收入，大部分農民特別是青壯年農民棄農務工現象十分突出，導致農村大面積良田拋荒。

開展土地確權是實現土地流轉的堅實基礎。世界銀行研究報告指出，當人均GDP小于500美元時，農民以分散的自給自足經營土地為主，只有當GDP大于1000美元之后，農村土地運用和市場價值才能體現出來，表現在土地擁有者有轉移土地的強烈愿望，而土地經營者又有擴張規模的迫切需求，二者共同促進了土地使用權流轉。當前，我國絕大多數農村的人均GDP已遠遠高于1000美元，開展土地確權大有必要。隨著城鄉一體化的推進，必將進一步解放農村生產力，不斷激活農村產權的流動性。

開展土地確權是破解農村發展資金瓶頸問題的重要舉措。當前，農村基礎設施建設和產業發展普遍面臨資金不足的難題，農村籌資困難重重。一方面，大批農戶因缺少抵押物融資難；另一方面，農民擁有的土地、房屋、林權等資產普遍閑置“沉睡”，財產權、收益權得不到有效體現。而土地確權后，能依法確認土地權屬、界線、范圍、用途和面積，維護農村集體經濟組織和農民的合法權益，為有序推進農村土地管理制度改革奠定基礎。同時，能進一步明晰農民經營權限，鼓勵農民以土地經營權進行流轉，還可作為向金融機構申貸的抵押物，有利于破解農業發展資金不足的難題。

二、推行農村“三權”抵押擔保融資改革的基本思路

作為農村產權流轉與農村金融制度創新發展的結合點，農村“三權”抵押擔保融資不僅能拓寬農村建設的融資渠道，也為農村金融體系建設提供了新的思路。目前國內金融機構還沒有出臺把農民所擁有的“三權”作為有效抵押物進行信貸業務的政策措施，一定程度上影響了農民手中“三權”效能的發揮。為此，筆者建議切實做好以下五方面工作。

（一）穩步推進確權頒證，完善登記管理。農戶將“三權”作抵押，向金融機構申請貸款，必須擁有合法的“三權”權屬證明。因此，各級政府應加快農村“三權”確權發證進度，完善確權登記管理，使擔保公司和金融機構能詳盡掌握借款人擁有的“三權”權屬面積、年限等。對需辦理“三權”抵押擔保融資的借款人，可試點優先確權頒證，縣級農業、林業、國土等主管部門應當開展擔保登記備案和權屬流轉管理工作，加強對擬流轉“三權”摸底調查，建立健全“三權”臺賬，為金融機構開展農村“三權”抵押融資奠定基礎。

（二）建立交易平臺，理順交易服務。縣級政府應參照現有國有土地交易模式，制定完善的農村“三權”交易制度和市場化的交易規則。建立健全農村“三權”交易平臺，成立由政府授權的農村“三權” 交易中心，負責對農村“三權”進行登記發證，規范抵押擔保行為，制訂農村“三權”估價參考標準和程序，成立評估中介公司，開展價值評估服務，健全評估機制，降低融資成本。另外，應鼓勵民間資本建立產權投資公司參與農村“三權”交易，以此來提高“三權”在市場上的變現能力和融資能力。與此同時，政府還應明確專門的管理部門對農村“三權”交易進行統一監管，確保交易的公開、公平。

（三）推動銀行產品創新，探索融資模式。金融機構應堅持以市場需求為導向的金融產品創新理念，逐步推出農村“三權”相關信貸產品。金融機構可結合農戶小額貸款模式，嘗試建立相關的農村“三權”抵押擔保貸款受理、審查、審批、信貸發放及貸后管理機制，合理制定抵押擔保年限、抵押擔保金額比例。同時，結合農村信用體系建設，根據借款人信用登記評定貸款條件，設立農村“三權”抵押擔保借款年限、利率和抵押率。

（四）成立管理機構，推動資源整合。隨著農業產業化的不斷發展，農村“三權”整合和集約化經營管理已成為現實。因此，當鄉鎮或村級組織需籌集資金投入到村里公益設施和農業基礎設施建設時，鄉鎮或村級組織可成立一個專門的“三權”管理機構，在全村“三權”資源確權到戶的前提下，對全村的“三權”進行整合并進行集約化管理。村級管理機構將整合后的“三權”打包抵押給擔保公司，由擔保公司對該村基礎設施建設貸款資金進行擔保向銀行申請項目資金貸款。銀行只需承擔對借款人的識別和貸款的管理工作，有利于銀行業務的開展。承貸農民每年度向銀行分期分批償還貸款。當農戶受市場影響，經濟收入下降或出現資金短缺時，啟動由財政部門和所在鄉、村配合協助，將貸款農戶所享受的上級各類財政獎補資金作為償貸資金。這樣既可放大貸款額度，實現農村“三權”價值發揮最大化，又可降低銀行的工作量，提高貸款發放效率。

（五）建立貸款風險準備，完善風險分攤。縣級財政應當從農業支出中安排一定額度的預算資金，建立縣級農村“三權”抵押擔保貸款風險準備金，當擔保公司擔保的以“三權”抵押的村級公益設施和農業基礎設施建設項目貸款發生風險時，由政府建立的風險準備金給予一定比例的補償。同時，縣級政府還應當成立農村“三權”管理公司，負責回購收儲擔保公司因開展農村“三權”抵押擔保貸款而產生的不良資產，并在產權交易中心轉讓抵押物變現或在土地整體規劃前提下集中收儲、集中利用，實現“三權”的增值，切實降低擔保公司的風險。

三、財政部門要充當農村“三權”抵押擔保融資改革的排頭兵

財政農村公共投入重點要支持事關農村經濟發展的生產、生活基本設施建設項目，如群眾受益較多的村組公路，以及灌溉渠道、堤壩等農業生產設施。當農民進行這些項目建設所需資金和自籌資金不足時，可以以所頒發的土地經營權證，作為擔保物進行申貸。對現階段銀行尚未啟動“三權”抵押貸款，財政部門應當主動協調，積極配合，與政府性擔保公司一道，為農村“三權”抵押擔保融資鋪道，這樣能收到“一舉四得”的效果：農村“三權”能夠得到徹底盤活；可以大大減輕財政支出壓力；可以有效增加銀行與擔保公司的收入和利潤；可以有效防范金融風險和擔保風險?？梢灶A見，一旦擔保機制在“三權”融資中得到有效運用，更多小資本撬動大資本的案例會如雨后春筍般出現。

（作者單位：湖南省溆浦縣財政局）

責任編輯：欣聞