中國對澳大利亞開展貿易與投資的政策建議

周亮　嚴大偉

摘要：中國與澳大利亞都是亞太地區的重要國家，近年來兩國經貿合作規模不斷擴大。中國在澳大利亞有著非常重要的經濟貿易和投資利益，特別是澳大利亞對于保障中國的能源資源安全有十分重要的意義。文章簡要分析了澳大利亞的經濟、能源和氣候政策的最新發展戰略和發展環境，并有針對性地提出了中國投資澳大利亞的政策建議。

關鍵詞：中國；澳大利亞；貿易與投資；政策

一、 中國對澳大利亞投資的現狀、特點及問題

（一）中國對澳大利亞貿易與投資現狀

中國與澳大利亞是亞洲與太平洋地區的重要國家，近年來雙邊關系得到迅速發展，經貿合作規模不斷擴大。2012～2013年中澳貿易額達到1225.8億澳元，中國已成為澳大利亞最大的商品貿易出口市場，最大的進口來源國和最大的服務貿易出口市場。澳大利亞則是中國第11大出口市場和第6大進口來源國。2012～2013年，澳大利亞對中國商品出口額為781億澳元，占澳商品出口總額的31.6%，出口額排名前三位的商品分別是鐵礦石產品、煤炭、和金（非貨幣），占澳大利亞對華商品出口總額的比例分別是53.7%、9.6%和7.6%。其次是農產品。澳大利亞對中國的商品進口額為444.7億澳元，占澳進口總額的18.8%。排名前三位的商品是電信設備、紡織品和電腦，占對華商品進口總額的比例分別是10.5%、9.75%和9.73%。澳大利亞對中國的服務貿易出口額為66.6億澳元，以旅游和教育服務為主。但服務貿易進口額僅為出口額的四分之一強。

中國企業對澳大利亞投資也不斷增加。澳大利亞統計數據顯示，澳聯邦政府2011～2012財年批準中國投資申請金額162億澳元，2012～2013財年批準中國投資申請金額167億澳元，中國繼續保持澳第三大外資來源地地位。截至2013年6月，澳聯邦政府累計批準中國投資申請金額1112億澳元。不過澳大利亞對中國投資占中國吸引外資的比例則要小得多。目前澳大利亞對中國投資呈現逆差態勢。澳大利亞駐中國大使館公布的數據顯示，2012年澳大利亞對中國投資逆差約為31億澳元。

值得關注的是，憑借資源優勢澳大利亞在世界大宗商品市場上有重要影響力。目前澳大利亞是中國重要的礦產資源產品進口來源國。以能源產品為例，2012年澳大利亞是中國第二大煤炭進口國，進口量占中國煤炭總進口量的20%；澳同時也是中國第二大液化天然氣（LNG）進口國，進口量占中國LNG總進口量的24%。再比如鐵礦石產品，2012年中國從澳大利亞進口鐵礦石3.51億噸，占全年鐵礦石進口總量比例超過45%。

中國政府與澳大利亞聯邦政府于2005年5月正式啟動了中澳自由貿易協定談判。截至到目前，談判已經進行了19輪。阻礙談判取得實質性進展的問題包括農業市場開放問題、企業投資審核問題、服務業市場開放問題等。

（二）中國對澳大利亞貿易與投資特點與問題

近年來，中國對澳大利亞貿易和投資呈現出三個特點。

一是中國對澳大利亞商品和服務貿易呈現逆差態勢，且進口商品服務產品比較集中，主要是礦產能源資源類產品、農產品以及教育和旅游服務以2012～2013年為例，中國對澳大利亞商品貿易逆差高達336億澳元，服務貿易逆差超過40億澳元。中國對澳出口商品則種類更加多樣，且比較分散，并以勞動密集型產品和制造業產品為主。

二是中國對澳大利亞投資領域非常集中，主要是礦產資源和能源領域。統計顯示，截至2010年底在中國對澳投資總量中，對采礦業投資比例超過80%。雖然投資領域有多元化的趨勢，但是占比依然較小。

三是從投資金額來看，中國對澳大利亞投資以大型國有企業居多，資金主要來自中國政策性銀行或國有銀行貸款。比如中國中鋼集團收購Midwest集團有限公司，中國五礦公司并購Oz礦業公司，中國兗州煤業公司并購澳大利亞Felix資源公司，中國山東能源集團收購RCI煤炭公司等等。

這三個特點也反映了當前中國對澳貿易和投資的三個問題。

一是從中澳目前的貿易狀況來看，中國從澳大利亞進口產品結構過于單一和集中，脆弱性比較高，更容易受到來自澳大利亞市場波動的影響。這種風險也充分表現在中國對澳大利亞進口產品的價格波動上。統計顯示，過去十年中國從澳大利亞進口商品的進口額增長速度高于進口量的增長幅度。主要是由于過去十年礦產資源，特別是鐵礦石產品價格暴漲造成的。

二是從中澳目前的投資現狀來看，中國對澳大利亞投資領域過于集中和單一，且大部分與礦產資源和能源產品相關。然而由于多種因素特別是氣候保護方面的影響，比如開征碳稅，礦產資源和能源領域的投資前景又面臨很大的不確定性。因此中國在澳投資面臨很大的風險。

三是從中國對澳投資主體過于單一。一般以大型國有企業居多，這一特征已經引起了澳大利亞的高度關注和疑慮，甚至影響到中澳兩國有關自由貿易協定的談判進程。澳大利亞在野黨和其他社會團體都擔心批準中國對澳礦業投資，會導致本國對礦產資源控制權的喪失，進而威脅到本國的經濟安全和國家安全，因此希望對來自中國的礦業投資和國有企業投資實行更嚴格的審查，而嚴格的審查制度導致審批時間變長，推高了投資成本，降低了投資效率，增加了結果的不確定性，最終影響到中國在澳大利亞的經濟利益。

二、澳大利亞中長期發展戰略與發展環境

（一）澳大利亞的中長期經濟發展戰略

澳大利亞的中長期經濟發展戰略可以概括為“面向亞洲”戰略，即抓住亞洲崛起的巨大機遇，促進澳大利亞的發展與繁榮。要面向亞洲進行經濟結構調整，提高本國勞動生產率，努力與亞洲市場接軌，并通過更多途徑與亞洲國家建立更廣泛的聯系。澳大利亞將“面向亞洲”確立為國家發展戰略經歷了一個漫長甚至曲折的過程，最根本的是由亞洲經濟崛起的現實和未來發展前景決定的。為確保“面向亞洲”戰略的實現，澳大利亞聯邦政府提出了25個國家目標，涉及到經濟、文化、社會等多個方面。就產業層面來講，澳大利亞將主要通過采礦業、制造業和服務業抓住亞洲機遇。從中長期看，未來無論是工黨執政還是自由黨執政，澳大利亞都將繼續堅持實施這一戰略，因為這符合歷史發展的趨勢和潮流，符合澳大利亞未來的經濟社會利益和國家安全利益。

（二）澳大利亞的中長期能源發展戰略

澳大利亞的中長期能源發展戰略是為消費者提供安全、可靠、清潔和有價格競爭力的能源，并且通過對能源資源安全可持續的開發促進整個國家的財富積累和公平分配。其內涵包括三點：一是為本國消費者提供安全可靠廉價的能源，積極發展清潔和可再生能源。二是提高國內消費和出口增長的潛力。三是促進能源資源財富的積累和公平分配。為實現上述目標，澳大利亞能源政策至少側重四個方面：一是提高能源市場效率，二是開發澳大利亞關鍵的能源資源，特別是氣體燃料資源。三是加速向清潔能源型經濟轉變，四是開征礦產資源租賃稅。從中長期來看，澳大利亞向清潔能源轉型和促進能源礦產財富的公平分配是大勢所趨，但這一過程會受到各種因素影響。如何處理其與經濟戰略和氣候戰略的關系將是擺在澳大利亞政府面前的重大問題。

（三）澳大利亞的中長期氣候戰略

澳大利亞中長期氣候戰略的核心問題是溫室氣體減排或者碳減排問題。澳大利亞政府確立的碳減排目標是到2020年碳排放總量比2000年下降5%；到2050年比2000年下降80%。澳大利亞碳減排機制主要包括四個方面：一是引入碳定價機制，二是鼓勵可再生能源發展，三是鼓勵提高能源效率，四是鼓勵陸地部門（農業、林業等）減排并增加對二氧化碳的吸收。其中核心措施是實施碳定價機制，即開征碳稅。澳大利亞聯邦政府已經從2012年7月1日起向相關企業開征碳稅。但目前本國碳排放總量仍在增長，并且推高了能源價格，導致企業生產成本和居民生活成本增加，影響到財政的穩定性，因此遭到各方批評。澳大利亞新政府上臺后也表示要廢除碳稅法案。但從中長期來看，澳大利亞新政府尚不會改變前任政府確立的碳減排目標和低碳發展戰略，不過在具體的政策重點上會有較大轉變，其不確定性也將增大。

（四）澳大利亞中長期經濟、能源和氣候戰略的關系

縱觀澳大利亞中長期經濟、能源和氣候戰略，可以用三個關鍵詞來概括：亞洲導向，低碳經濟和市場機制。亞洲導向強調“量”，低碳經濟強調“質”，市場機制強調實現方式。但是三大戰略之間也存在沖突，其實質是：實施氣候戰略要求社會總需求趨于穩定，但是澳大利亞經濟戰略恰恰通過拓展外部市場而改變了總需求。這一基本矛盾將持續影響澳大利亞的發展和繁榮。

雖然澳大利亞經濟戰略與氣候戰略存在沖突，共同影響澳大利亞的未來發展，但是考慮到全球經濟前景不明朗的大背景，在短期內澳大利亞的氣候戰略可能屈從于經濟戰略。也就是說，澳大利亞在短期內為抓住亞洲市場，很可能會不顧降低碳排放的要求，采取經濟發展優先的策略。所以對澳大利亞中長期經濟、能源和氣候戰略未來走向的總體判斷是：經濟戰略比較確定，不會出現大的變動；能源和氣候戰略相對來講還存在很大的不確定性。當然受到美國“重返亞太”和中美關系的影響，“面向亞洲”戰略在實施過程中也可能遇到很多困難，不會一帆風順。

三、中國投資澳大利亞的政策和建議

（一）推動對澳大利亞貿易和投資領域的多元化

目前中國對澳大利亞進口和投資的領域主要集中在礦業部門，特別是鐵礦石和煤炭。應當改變這種貿易和投資領域過于單一和集中的局面。根據澳大利亞中長期發展戰略，澳大利亞未來值得投資的領域還有農業和食品業，基礎設施建設，氣體燃料產業。

首先是農業和食品業。面對亞洲巨大的市場，澳大利亞的農業和食品業未來有巨大的發展潛力。澳大利亞的經濟發展戰略也明確提出要積極發展農業和食品行業。澳大利亞發展農業和食品行業的條件十分優越，廣闊的土地，氣候和土壤多樣性，清潔的自然資源，高標準的食品安全機制，發達的食品加工能力等等。然而受制于本國的人口和經濟規模，澳大利亞要進一步發展農業和食品行業，還需要大量外國投資。中國目前對澳農業投資規模還非常小。據統計：從2006年到2012年中國對澳直接投資僅有2%流向農業領域。截止到2012年底，中國僅僅是澳大利亞的第9大農業投資國，投資額遠遠低于美國、英國和日本。因此中國企業對澳農業投資，譬如奶制產品、海鮮、水果、紅酒和牛肉等還有巨大的發展空間。而澳大利亞聯邦政府對農業類國外投資審批相對寬松，更容易獲得通過。

其次是基礎設施建設領域。隨著澳大利亞與亞洲市場的關系日益密切，本國的基礎設施，特別是與出口相關的基礎設施日益成為制約相關產業發展的瓶頸。譬如采礦業的迅速發展，使得現有港口的出口能力無法滿足礦產企業發展的需要，甚至給澳大利亞造成了巨額的經濟損失。再比如近年來亞洲游客大量增長，澳大利亞政府估計未來10年需要投資130億澳元用于建設新機場，才能滿足亞洲客流需求。澳大利亞商會估計還需要在基礎設施方面投入900億澳元，才能滿足經濟發展的需要。澳大利亞聯邦政府也意識到了這一點，并在經濟發展戰略中明確提出要對未來20年的基礎設施建設進行規劃。因此中國在諸如鐵路、港口、高速公路等基礎設施建設領域存在巨大的投資機會。

最后是氣體燃料產業。澳大利亞有豐富的天然氣和煤層氣等氣體燃料資源。為了實現向清潔能源方向轉變，保證對國內能源供給的低廉和可靠性，保障對亞洲的能源出口，澳大利亞能源戰略明確提出將開發氣體燃料資源作為一項重要任務。相對于煤炭等傳統能源，澳大利亞的氣體燃料資源特別是液化天然氣方面還有非常大的開發潛力，也吸引了眾多西方能源巨頭。澳大利亞在氣體燃料產業方面，包括煤層氣和頁巖氣的投資機會也應當引起中國企業的關注。

中國企業在繼續投資鐵礦石、煤炭等傳統礦業部門的同時，也應該考慮向農業和食品業，基礎設施建設領域以及氣體燃料產業等其他行業積極拓展，最終實現貿易投資領域的多元化，有效的分散貿易和投資風險。

（二）鼓勵中小企業加強對澳大利亞投資

從投資金額來看，目前國有企業在中國對澳大利亞投資中占據多數，投資領域又多集中在礦產資源部門，這引起了澳大利亞各界對自身經濟安全和國家安全的憂慮，使澳大利亞政府對來自中國的國有企業投資審查日益嚴格。

為了改變這一問題，中國應當鼓勵更多有實力的民營企業，鼓勵更多的有條件的中小企業對澳大利亞進行投資。一方面，民營企業和中小企業由于規模較小，不太會引發澳大利亞的敵意，澳大利亞對中小企業的投資限制比較少。另一方面，民營企業和中小企業更多的以追求經濟利潤為目的，效率更高，創新能力更強，更容易發現其他領域的投資機會，也有利于中國實現對澳貿易投資的多元化。

（三）積極規避對澳大利亞的貿易和投資風險

澳大利亞經濟、能源和氣候發展戰略中提示的風險主要有兩個：開征礦產資源租賃稅和開征碳稅造成的不確定性風險。中國企業在規避上述投資風險的過程中不應該將礦產資源租賃稅和碳稅孤立看待，而是應該從全局的角度出發進行分析。比如礦產資源租賃稅政策反映的是澳大利亞聯邦政府希望促進礦產資源財富公平分配，縮小產業間和地區間差距的目的；碳稅政策反映的是澳聯邦政府希望降低碳排放，實現清潔能源轉型的目的，二者背后其實是不同利益集團之間的博弈。只有對這兩項政策進行全局性的把握，才能更好的預測“兩稅”政策的未來走勢，做到未雨綢繆，更加有效的規避風險。

（四）重視對澳大利亞的文化交流

“面向亞洲”戰略將是未來澳大利亞對亞洲關系的主流。從某種程度上講，“面向亞洲”戰略已經成為澳大利亞國家發展戰略的重要組成部分。這意味著除了經濟層面，澳大利亞也將從文化、社會、外交等層面進行調整，以確保抓住“亞洲機遇”。這為中國改善與澳大利亞的關系，為發展中澳經貿關系營造更好的環境提供了多種途徑和渠道，中國企業對此必須給予重視。

澳大利亞為了抓住亞洲市場，在“面向亞洲”的戰略中明確提出要鼓勵學生學習亞洲語言和亞洲課程，鼓勵政府和其他機構的領導人學習亞洲文化。這實際上是以文化軟實力為突破口，為澳大利亞拓展亞洲市場贏得先機。反過來，作為亞洲地區重要成員的中國，也可以借此取得抓住澳大利亞機會的先機。

中國應當以此為契機積極開展同澳大利亞的文化交流。在具體實現途徑上，除了官方渠道，應當鼓勵更多的中小企業和機構特別是文化教育類企業機構承擔中澳文化交流的作用。譬如鼓勵相關的企業和公益組織等到澳大利亞開展漢語課程和東亞文化課程等。既滿足了澳大利亞方面的需求，又改善了中國的形象。從另一個角度來講，加強對澳大利亞文化交流也蘊涵了巨大的商機，值得中國企業的關注和投資。

中國政府還應當重視發揮澳大利亞華僑、華裔群體的作用，借助移民群體的力量積極改善澳大利亞各界對華態度，為發展兩國關系營造更加和諧的環境。

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（作者單位：周亮，中國南方電網公司行政部主管；嚴大偉，中國人民大學經濟學院國際商務碩士研究生