蘇北農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況調(diào)查

陳恒林

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，“三農(nóng)”工作得到了前所未有的重視和加強(qiáng)，突出表現(xiàn)為涉農(nóng)投入逐年增加，其中尤以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入巨大，占到涉農(nóng)投入的八成以上。就地處蘇北的鹽城市鹽都區(qū)來(lái)說(shuō)，2011年農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入首次超過(guò)億元，2013年、2014年分別為2.3億元和2.9億元，今年仍將維持這一水平。巨額投入促進(jìn)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。近期，筆者就全區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題，從財(cái)政的視角進(jìn)行了調(diào)研。

一、當(dāng)前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目種類(lèi)多而散，項(xiàng)目重復(fù)交叉設(shè)置。目前，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)支出實(shí)行分塊管理，多部門(mén)、多渠道管理造成了事權(quán)不明、職能交叉，缺乏總體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既難以形成監(jiān)管合力，又造成重復(fù)浪費(fèi)。有的同一個(gè)類(lèi)型項(xiàng)目，由于資金安排渠道不同，由同一個(gè)部門(mén)的多個(gè)職能處（科）室交叉管理。如水利部門(mén)的項(xiàng)目要建橋、財(cái)政部門(mén)自主的小農(nóng)水項(xiàng)目要建橋、農(nóng)工辦的“一事一議”項(xiàng)目要建橋、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)的項(xiàng)目也要建橋。再比如，財(cái)政部門(mén)的基層處（科）有農(nóng)橋建設(shè)，農(nóng)業(yè)處（科）也有農(nóng)橋建設(shè)，優(yōu)質(zhì)稻米基地建設(shè)歸農(nóng)業(yè)處（科）負(fù)責(zé)，千億斤糧食工程歸經(jīng)建處（科）負(fù)責(zé)，如此等等。由于部門(mén)間、同一部門(mén)的職能處（科）室間缺少實(shí)時(shí)信息共享，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)相互套取資金的現(xiàn)象。

（二）重建設(shè)、輕管護(hù)。鹽都區(qū)水利類(lèi)項(xiàng)目3年來(lái)只安排過(guò)一次維護(hù)經(jīng)費(fèi)260萬(wàn)元，工程預(yù)算中又沒(méi)有安排后期維護(hù)經(jīng)費(fèi)，只是明確根據(jù)項(xiàng)目大小實(shí)行鎮(zhèn)、村分級(jí)管理，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍比較困難，基本沒(méi)有能力安排專(zhuān)項(xiàng)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，從而使得已建成的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)跟不上，較大程度上縮短了使用壽命，使用績(jī)效不高。

（三）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施底子薄弱、欠賬嚴(yán)重。近年來(lái)，鹽都區(qū)高度重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極向上爭(zhēng)取小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、中小河流治理、節(jié)水灌溉、高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)等項(xiàng)目。2013—2014年，共投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金 51865萬(wàn)元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到持續(xù)改善。但由于過(guò)去對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入欠賬太多，加之區(qū)級(jí)財(cái)力有限，全區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求還有一定的距離，目前還有5萬(wàn)多畝農(nóng)田、1175個(gè)匡口受路、橋通行限制，大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械無(wú)法通達(dá)，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

（四）項(xiàng)目配套比例過(guò)高，縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政難以承受。在所有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，水利項(xiàng)目盤(pán)子最大，基層配套比例最高，縣（區(qū)）財(cái)政負(fù)擔(dān)也最重。除高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效設(shè)施漁業(yè)等項(xiàng)目不需要縣（區(qū)）財(cái)政配套外，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)糧田、一般土地治理項(xiàng)目縣區(qū)財(cái)政配套比例今年為7.5%（2014年以前為2.5%）；水利項(xiàng)目縣區(qū)配套比例下限為30%，2013年該區(qū)爭(zhēng)取的橫塘河項(xiàng)目資金總量為2971萬(wàn)元，要求區(qū)財(cái)政配套比例竟達(dá)60%。2013—2014年，區(qū)財(cái)政僅水利項(xiàng)目配套就達(dá)10003萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了該區(qū)財(cái)政承受能力。

（五）投入與績(jī)效存在較大反差，績(jī)效評(píng)價(jià)未能跟上。從中央到地方各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入數(shù)額龐大，但投入的績(jī)效如何，項(xiàng)目實(shí)施是否按項(xiàng)目規(guī)劃或初始計(jì)劃實(shí)施到位，項(xiàng)目建成后是否發(fā)揮應(yīng)有的效益，這些問(wèn)題未引起足夠重視，基本未實(shí)施相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議

（一）進(jìn)一步確立規(guī)劃意識(shí)，實(shí)行區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)。縣（區(qū)）級(jí)水務(wù)、農(nóng)委、農(nóng)辦、國(guó)土、財(cái)政、交通等部門(mén)要樹(shù)立大局意識(shí)，打破利益桎梏，共享信息，通盤(pán)謀劃，按照統(tǒng)籌兼顧、輕重緩急原則，建立部門(mén)聯(lián)席審批和定期會(huì)商機(jī)制，共同編制本區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的2至3年建設(shè)規(guī)劃，在規(guī)劃的框架內(nèi)建立年度項(xiàng)目庫(kù)，規(guī)劃與項(xiàng)目庫(kù)須報(bào)省級(jí)水務(wù)、農(nóng)委、農(nóng)辦、國(guó)土、財(cái)政、交通等部門(mén)備案，并作為審批項(xiàng)目的重要依據(jù)。縣（區(qū)）依據(jù)項(xiàng)目庫(kù)再按部門(mén)職能向上申報(bào)，從而避免重復(fù)建設(shè)、投資浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力加大資金整合力度。項(xiàng)目資金整合的關(guān)鍵在省級(jí)層面，近兩年來(lái)省級(jí)涉農(nóng)相關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目、資金的整合已有所動(dòng)作。建議省級(jí)相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步加大整合的力度，根據(jù)“三農(nóng)”工作的客觀實(shí)際，簡(jiǎn)化資金類(lèi)別與分項(xiàng)設(shè)置，整合資金辦大事。同時(shí)，整合支農(nóng)資金管理部門(mén)，變多頭管理為單一管理，克服“小、散、亂”現(xiàn)象，便于支農(nóng)資金的統(tǒng)籌安排、合理配置。可以考慮將各縣區(qū)的支農(nóng)資金整個(gè)切塊給基層，基層根據(jù)縣區(qū)發(fā)展計(jì)劃、規(guī)劃，結(jié)合上級(jí)的要求，統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益的最大化。

（三）進(jìn)一步突出財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)遵循“農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，農(nóng)村發(fā)展”主題，圍繞加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這一重點(diǎn)領(lǐng)域。同時(shí)，盡可能增強(qiáng)與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)的農(nóng)橋、農(nóng)村道路、村莊河塘整治、縣鄉(xiāng)河道清淤、機(jī)耕路修建、農(nóng)村清潔能源建設(shè)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。可以適當(dāng)考慮逐步縮小或取消對(duì)農(nóng)民個(gè)人的小額補(bǔ)助，將該部分資金集中起來(lái)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）進(jìn)一步加大對(duì)基層農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。建議省級(jí)財(cái)政等相關(guān)部門(mén)從3個(gè)方面對(duì)蘇北農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予支持：一是增加省級(jí)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金，重點(diǎn)對(duì)蘇北縣區(qū)實(shí)行傾斜。二是降低蘇北農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目縣區(qū)級(jí)配套的比例，建議不超過(guò)15%；或者實(shí)行區(qū)別對(duì)待，對(duì)蘇北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施傾斜，直至免除配套。三是落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)，可以在項(xiàng)目預(yù)算中安排，或者是專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以保障農(nóng)業(yè)設(shè)施發(fā)揮應(yīng)有的效益。

（五）進(jìn)一步實(shí)施以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。抓緊建立并實(shí)施農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資評(píng)審制和績(jī)效評(píng)價(jià)制，項(xiàng)目申報(bào)初期要通過(guò)財(cái)政投資評(píng)審，實(shí)施后要進(jìn)行投入績(jī)效評(píng)價(jià)。近年來(lái)，財(cái)政部就推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理作出了明確要求。建議省財(cái)政及相關(guān)涉農(nóng)部門(mén)抓緊做好設(shè)計(jì)，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入為重點(diǎn)的財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行部署，擬定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系和穩(wěn)定的評(píng)價(jià)隊(duì)伍（目前，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，聘請(qǐng)第三方實(shí)施評(píng)價(jià)）。同時(shí)，加大評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，以此作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)扶持的重要依據(jù)，并對(duì)績(jī)效不高的項(xiàng)目追回財(cái)政資金，直至對(duì)相關(guān)部門(mén)和責(zé)任人問(wèn)責(zé)。

（作者單位：江蘇省鹽城市鹽都區(qū)財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞