現代社會組織體制建設的現實挑戰與對策研究

李勁濤

摘 要：以“社會治理”取代“社會管理”，是黨在新的歷史時期執政理念和治國方略的重大轉型。從社會治理的視角，在問卷調查的基礎上，結合北京市海淀區社會組織工作實踐，對社會組織發展建設提出對策如下：樹立治理理念;深化管辦分開;加快社會組織監管創新;創新工作機制，規范社會組織治理;提高社會組織工作能力;改進治理方式，激發社會組織活力。

關鍵詞：現代社會組織體制;社會治理;社會建設

中圖分類號：C91 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）17-0034-02

隨著社會建設工作的不斷深入，我國社會組織迅速發展，在政治、經濟、文化建設中發揮的作用日益凸顯。為加快地區社會建設，促進社會組織體制創新，2014年，本課題組以海淀區為例開展了城市社會組織與體制調查研究。

一、北京市海淀區社會組織發展現狀

社會組織現狀是社會組織體制創新的基石。多年來，社會組織作為社會建設和服務管理創新中越來越重要的主體力量，不僅在數量上呈現顯著增長趨勢，而且在結構優化、體制改革、購買服務、社會創新等方面表現出諸多特征，呈現出新一輪的發展高潮。

以海淀區為例：該區面積430.8平方公里，下轄22個街道、7個鎮、570個居委會、84個行政村。2014年常住人口約357萬人，地區生產總值4 161億元，城鎮居民家庭人均可支配收入約五萬元，區級一般公共預算收入約三百一十億元。

多年來，海淀區加大社會民生領域投入力度，制定促進社會組織發展意見，積極培育扶持社會組織，激發社會組織活力。該區社會組織發展迅速，從2001年前僅百家社會組織，到2014年已超過三千。該區社會組織總量居全市前列。

據調查，截至2014年底在海淀區民政局登記注冊的社會組織879家，其中社會團體204家，民辦非企業單位675家，備案社區社會組織約二千三百家。在國家民政部或者市民政局登記注冊，在海淀區進行稅務登記的社會組織400余家。門類涉及教育、科研、文化、體育、社會服務、工商業服務等各個領域，基本形成門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會組織體系。與海淀區作為全國著名科教文化區相適應，該區社會組織多數從事教育行業，約占六成;社會服務類、科研類社會組織也發展較快。

但總體而言，海淀區社會組織仍處于歷史發展的初級階段。從社會組織發展現狀看，社會組織規模總體較小，規范程度及社會服務能力較為有限，社會組織發展還面臨諸多挑戰與困境。主要體現在：一是社會組織專職人員數量總體較少，人員構成差異性大。以海淀為例，梳理179份有效調查問卷發現，約35%的社會組織無專職工作人員，另1/3社會組織專職工作人員在五人以內，同時，有8%社會組織專業工作人員超過二十人，這部分社會組織主要是民非。從業人員流動性較強，近一半從業人員目前工作年限在2年以內。二是社會組織大多由政府發起成立，自下而上的社會組織不足1/3。調查顯示，74%的社會組織由政府發起或在政府支持下成立，而且約有26%的社會組織由退休領導干部擔任負責人。這在一定程度上標明海淀區社會組織與政府關系比較緊密，或具有官方背景。三是社會組織收入支出規模總體偏小，資金來源比較局限，財務管理規范性不足。調查數據顯示，約六成社會組織年度收入支出規模集中在二十萬元以內，其中年度收入支出在十萬元以內的組織最多，占48%。僅個別組織收入支出規模特別大，在一千萬以上。從資金來源方面，政府支持、會員費、業務活動收入是其最重要的三項資金來源。四是整體規范性還不足，據調查，在年度財務管理方面，約41%社會組織選擇第三方獨立審計機構進行財務審計，但也有近16%社會組織沒有正式年度財務審計。在項目財務管理方面，有近50%社會組織沒有正式、獨立的項目審計，而是由內部自我掌握，存在財務制度不健全、信息披露不及時、運轉不透明的現象。

二、海淀區社會組織體制建設的現實挑戰

海淀區社會組織的發展現狀具有較強的代表性。從社會組織體制現狀看，相對于政府和企業的力量來說，社會組織仍然較弱，還沒有真正形成多元管理和服務的格局。究其原因，涉及方方面面，但現行的掛靠和雙重管理體制仍然是主要瓶頸，較難適應社會組織發展的需求。

主要體現在：一是雙重管理體制給社會組織的合法登記設立了障礙。社會組織想要合法注冊登記，不僅要通過登記管理機關的審批許可，還必須得到業務主管單位的審批同意，使社會組織獲得合法身份遭遇到嚴重障礙。二是管辦不分的現象沒有得到徹底改變。公共管理者與出資者、公共行政權與所有權兩種身份、兩種不同性質的權力混雜，政府承擔著許多社會組織出資者、服務購買者、資金提供者、監管者等多重角色，職能不清，導致主管部門權力過大，放權不足的現象;同時，也導致主管部門疏于監管，過于寬松的監管，導致社會組織頻頻遭遇公信力危機。三是監管主體的職責存在交叉、重疊之處。登記管理機關和業務主管單位權責不匹配，“雙重監管”異化為“雙重不管”，此外對某些新興社會組織監管的法規缺位、法規不完善，現行法律法規條例不能滿足社會組織建設與管理體制改革創新需要，需要新的法制規范與系統化的政策體系支持。四是主體缺位，社會組織主體意識與能力不強。社會組織在人員、經費、辦公場所等基本資源方面，對政府特別是業務主管單位的依賴程度都比較高，自治性弱，據調查，海淀區有55%的社會組織認為自身對政府的依賴性較強。五是各方聯動不足，缺乏有效協調和合作機制。據調查，海淀區有近30%的社會組織對政府相關培育發展工作不太了解，社會各主體之間理念、資源互動不足，共擔社會責任、互聯互通的平臺和路徑沒有建成。以社會組織與企業之間的協同為例。很多企業想履行社會責任，愿為社會組織提供資金、志愿者或公益項目，但找不到對口社會組織、對口服務對象;另外社會組織需要優良的資金、項目以及志愿者，但不知有哪些企業可以提供等，沒有形成及時、有效的供需對接，造成資源浪費。

此外，隨著社會組織的快速發展，組織形態的拓展，以及虛擬社會組織進一步突破了組織邊界、時間及空間的限制，社會組織監管難題還將進一步凸顯。

三、現代社會組織體制建設思路探析

近幾年來，黨和政府高度重視社會組織發展。為加快現代社會組織體制建設，更好地引導社會組織的健康有序發展，結合海淀區社會組織發展現狀與現行社會組織體制存在的問題，建議如下。

第一，樹立治理理念，促進社會組織體制創新。要堅持放權的政策基調，堅持依法治理的理念與基本路徑。加強頂層設計，推進社會組織體制的系統化，避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”治理模式。進一步營造法制健全、政策完善、待遇公平的社會組織發展環境，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。借鑒國內外經驗，鼓勵社會組織依法自治、自主發展。更多引導公眾參與和互動，更加重視各方合作、協商，更加強調法治的理念，更加重視公開、透明的治理方式，更加重視體制機制上的創新，更多注重源頭化解。

第二，深化管辦分開，重構政社關系，構建政社分開、合作共治的協同關系。一方面，政府作為“裁判員”，要強化政府作為規則和程序制定者、矛盾調節和仲裁者的角色。政府部門要主動轉移職能，有意識地保持社會組織的獨立性，積極搭建社會組織培育的扶持平臺、孵化平臺、溝通平臺、人才培養平臺、稅務服務平臺等，為社會組織發揮職能服務。另一方面，社會組織作為“運動員”，要主動提高自身能力和自主性，減小對政府的依賴性，逐步建立政府與社會組織的新型合作關系。

第三，加快社會組織監管創新。把法治化作為社會組織監管的基本方式;在轉變我國雙重管理體制的同時，進一步加強依法監管。面對蓬勃發展的社會組織，我們既不能只看社會組織的消極效應而過分制約其發展，也不能忽視其消極效應而忽視其監管。一是要加快立法步伐，逐步構建健全完善的社會組織法律監管體系，為這些新型社會組織的有序發展提供法律準繩，力戒以往臨時性、政策性的集中清理整頓。二是要加強人員配備與監管資源配置，建立聯合執法與預警相結合的執法監察機制，實現動態管理，發現問題，隨時處置，防止不良后果擴散。三是要落實責任追究的實際舉措，對于那些違法違規的社會組織，及時查處，形成震懾力。四是要規范社會組織信息公開，并進一步發揮社會各方力量，形成監管合力。

第四，創新工作機制，規范社會組織治理。進一步創新黨建機制和暢通社會組織溝通渠道;進一步深化以“社區為平臺，社會組織為載體，社工為骨干”的三社互動機制;進一步引入第三方機制，把評估、審計、結果應用相結合;進一步健全評比、研討、展示機制，聚焦海淀社會組織改革、發展問題;進一步推動完善以章程為核心的法人治理結構，健全自治自律機制;進一步強化退出機制等。

第五，夯實工作基礎，提高社會組織工作能力。社會組織并非天然擅長與社會打交道，并非天然具有社會工作能力，必須夯實工作基礎，強化社會工作能力建設。政策方面，進一步明確加快形成現代社會組織體制的意見，引導社會組織向多元化、專業化、精細化方向發展。資金方面，鼓勵和組織社會組織申報政府購買社會組織服務項目，并積極引入社會資金。場地方面，積極通過多方合作提供場地，引入以社管社，以社會化方式運營。人才方面，加強與高校合作，共建基地，建立專家智庫，提供創業平臺，開展社會組織從業培訓。信息化方面，提升社會組織公共服務平臺，建立社會組織與志愿者服務網，以智慧社區建設為契機，加快推進項目建設等。

第六，改進治理方式，激發社會組織活力。一方面積極搭建溝通和服務平臺，加快形成有利于社會組織發展的制度環境，推進政府轉移職能、購買服務的常態化、制度化，引導和支持社會組織向多元化、規范化、專業化、精細化方向發展，使社會組織真正依法自立、自律和自治。另一方面要構建良好的動力機制，有效激發社會組織活力。積極順應經濟社會發展、滿足居民需求，符合現代社會組織發展規律、尊重多樣化、個性化，充分發揮社會組織治理社會事務的能力，使其在治理國家事務和社會事務中發揮積極作用，從而有效釋放社會發展的能量。

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