我國地方政府債務現狀、風險及對策探究

趙英朝

摘 要：自1994年我國實施分稅制改革以來，地方政府債務規模逐年膨脹，尤其是自2008年伊始，增速急劇提高，債務風險已經有所顯現。我國地方政府債務問題的急求之舉和根本之道，是及早實施目前債務風險的應對之策;建立健全地方政府債務監督的長效機制。

關鍵詞：地方政府債務;債務風險;債務監管

中圖分類號：F12 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）17-0069-02

近年來西方國家不斷發生的金融危機所造成的不良影響還未完全消退，早已給我國大規模舉債發展的模式拉響了警笛。而2013年三大國際評級機構下調我國主權信用等級愈加使得地方政府債務危機問題凸顯，并引發了輿論廣泛關注。不容忽視的地方政府債務危機已經觸發了國家的高度警惕，并迅即頒布相關舉措，旨在舒緩地方政府債務危機的持續發酵蔓延。

一、我國地方政府債務問題的一般分析

根據審計署發布的2013年第32號公告《全國政府性債務審計結果》中我國地方政府債務相關數據，本文將會對我國地方政府債務問題的債務規模、債務構成、債務來源、舉債主體層級、債務投向等內容進行逐一分析比較，盡力刻畫出我國地方政府債務問題的現狀，并努力從中發現問題的癥結所在。

（一）規模分析

截至2013年6月底，全國政府性債務總額較2010年和2012年末分別增長73.27%和9.02%，其中，中央政府債務較2010年末和2012年末增長83.30%和4.19%，地方政府債務較2010年末和2012年末增長66.93%和12.62%。整體來看，2010至2013年6月，全國政府性債務增速較快，中央債務增長逐漸趨緩，但是地方債務大幅增長。

（二）內容分析

一是債務構成：直接債務仍然是地方債務主要部分，或有債務有所增長，占比由2010年底的37.39%上升至2013年6月底的39.15%。特別是，地方政府可能承擔一定救助責任的債務較2010年底增加159.91%。可以判斷，地方政府可能承擔一定救助責任的債務規模快速增長，地方政府的負債風險明顯升級。二是債務來源：截至2013年6月，銀行貸款、發行債券、BT、信托融資是地方政府舉債的主要來源，分別為101，187.39億元、18，456.91億元、14，763.51億元和14，252.33億元，分別占債務總額的56.56%、10.32%、8.25%和7.97%。數字本后是銀監會近年來提高了商業銀行對地方政府貸款的審批門檻，因此，本次審計結果顯示地方政府債務中銀行貸款比例大幅下降，比2010年下降22.45%，但盡管如此，仍為地方政府最主要的舉債來源。三是舉債主體層級：首先按債務余額分：截至2013年6月底，省級、市級、縣級政府債務余額分別為51，939.75億元、72，902.44億元和50，419.18億元，與2010年相比分別增長了61.75%、56.34%和77.34%。顯然各級政府中縣級政府債務增速最快，增長了77.34%。從各層級政府債務占比來看，雖縣級債務高速增長，占比擴大，但地方政府債務的主體仍然是市級政府債務，截至2013年6月占比達40.75%。其次按負有償還責任債務分：截至2013年6月，全國省級、市級、縣級和鄉鎮政府負有償還責任的債務占比分別為34.23%、66.44%、78.49%和84.18%，縣級和鄉鎮政府債務的剛性償付壓力很大。這也契合了當前我國分稅體制下的實際，低層級政府負擔的事權較多，但其擁有的財力較少，因此政府層級越低，政府負有償還責任的債務占比越高。四是債務投向：截至2013年6月底，地方政府性債務仍主要投向市政建設（占34.64%）、交通運輸（占24.43%）、土地收儲（占11.22%）和教科文衛及保障性住房（占12.34%）。可以看出，地方政府性債務主要投向了公益性質的市政建設和投資回收周期較長的交通運輸事業。

（三）風險分析

1.從地方政府自身角度分析

（1）債務規模龐大。2008年金融危機，我國地方政府債務規模激增明顯，雖然隨后連續年度增幅有所回落，但地方政府債務存量仍舊保持著持續增長，難以想象的債務規模效應使地方政府債務問題成為國民經濟領域中不可疏忽的問題。（2）根本上說，鑒于我國經濟已由高速增長步入中高速增長的新常態，直接導致地方政府的財政收入難以繼續高速增長，償債主要來源的收緊，進而必然影響其償債能力。更糟糕的是，就地方政府的負債期限結構而言，大部分為短期的銀行貸款，而舉債資金的基本投向基礎設施、科教文衛、生態環保建設等領域，投資回收多超過舉債資金的融資期限。地方政府債務的債務人和債權人期限錯配所形成的“借短投長”，必然產生現金流量緊缺問題，極易釀成流動性風險。而且，透明公開信息的匱乏和預警監督機制的缺失，導致地方政府債務的效率低下和風險的隱藏。一言以蔽之，地方政府償債來源受限，期限錯配，效率低下，暗箱操作等問題，倘若沒有有效的化解必將深深影響政府的公信力和社會信用體系。

2.從外部環境的視野分析

衍生金融體系風險：地方政府債務大部分由銀行貸款構成，然而低回報率的財政投資很難單純依賴投資項目的收益來償還銀行貸款，尤其是地方政府財政收支入不敷出，甚至赤字時，債權人銀行將獨自負擔債務風險，導致銀行不良貸款頻發，而商業銀行又構成我國金融系統的中堅力量，極易發酵系統性金融風險;掣肘國家宏觀調控：主要由銀行貸款構成的地方債務，大大壓縮了中央政府調控貨幣政策的空間，影響國家貨幣政策;以土地使用權作抵押，以土地出讓收入作為還款來源的地方債務，土地出讓價格的跳水必定沉重打擊地方政府的還款能力，綁架國家房地產調控政策;影響國家宏觀經濟：無法有效遏制地方債務問題的后果就是通貨膨脹。2008年金融危機爆發后，在需求疲軟和私人投資不足的背景下，政府拋出4萬億元投資計劃緊急救市，刺激國內需求，維護了經濟的穩定。但是后續政府投資規模的失控，地方債務對消費和私人投資便很快產生擠出效應。

（四）原因分析

一是宏觀背景：2008年金融危機席卷全球以后，我國使用金融手段刺激實體經濟復蘇，而金融救市則主要依靠地方政府投資擴張，資金來源是借貸，在此背景下，各級地方政府即推出一攬子投資計劃從而加速了地方政府債務規模的膨脹。二是地方主政者推動：謀劃地方經濟的政府主政者，囿于任期制的局限和GDP導向等考核機制，其短期政績工程就成為他們追求晉升的不二選擇。除此以外，地方主政者危機意識不強，妄想中央政府會為其兜底，肆意舉債。“季拆拆”的出籠，各地“鬼城”的揭幕，無不是這瘋狂債務激增的恰切注腳。三是制度阻礙與機制缺失：首先財稅體制：1994年的分稅制重新劃分了中央與地方在財政收入上的分配關系，有效地改觀了中央政府財源不足缺乏的處境。但是改革并不徹底，地方財政收入所占總財政收入比重的大幅降低，然而財政支出卻并沒有隨之縮減，反而隨經濟發展的需要不斷擴大，在財力有限的情況下，經濟建設發展的資金只能通過舉債進行。因此，要深化改革財權與事權在各級政府之間的劃分明確。其次債務預警體系：地方政府債務風險預警程序與指標體系的不完備，麻痹決策者的警覺，錯過研判、化解風險最佳時機。最后日常監督：債務的日常監督和流向約束缺乏明確的責任主體;一般預算管理范疇無法覆蓋地方財政的預算外的收支;信息披露制度難以對債務運行進行有效監管。

二、地方政府債務應對之策和長效機制

新《預算法》的修正，預示著地方政府舉債融資的合法渠道已經打通，2014年9月財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》以及國務院辦公廳下發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）等文件的頒布標志著，本屆政府基本構筑了我國地方政府性債務監管的制度框架。筆者認為可以從兩個層面發力：一是及早實施目前債務風險的應對之策，是救急之舉;二是建立健全地方政府債務監管的長效機制，是根本之道。

（一）救急之舉

一是地方政府債務問題泛濫根源于投資沖動，所以短期內應嚴格審批政府性貸款報告，防止不良貸款增量，破壞銀行信用，引發債務危機甚至系統性金融風險。二是把平臺公司從相關政府機構中剝離出來，壓縮平臺融資，明確還款責任。三是賦予了發行債券的權力地方政府，可以用低息債務置換高息債務，減輕利息負擔;以長期債務置換短期債務，延展還款期限，緩解當前短期還款壓力。四是控制通貨膨脹，堅持房地產調控政策，保持宏觀經濟政策連續性。五是推廣政府與社會合作模式（PPP模式），鼓勵社會資本以多種形式參與建設基礎設施，提高社會資本的經濟效益。

（二）根本之道

一是全面深化我國分稅制改革：著力依照社會主義市場經濟原則科學劃分中央和地方、地方各級政府間的財權與事權;切實轉變政府職能，構建服務型政府，進一步完善政府間轉移支付制度，著力實現社會公共服務的均等化。二是切實執行舉債融資的規定：新《預算法》的修正，標志著地方政府舉債的正路已打通。《意見》也提出“賦予地方政府依法適度舉債權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。”《意見》正是給地方政府發行債務提供了正式背書，同樣也為政府監管提供了法律依據。三是健全嚴格的監督體系：首先明確發債主體：《意見》規定，僅省級政府及其部門可以適度舉債，而且不得通過企事業單位等舉借。市縣級政府確需借債的，可由省級政府代為舉借，省級政府是市縣級政府最終擔保人和償債人。其次管控發債規模，實施限額管理。國務院確定未來整個地方政府債務的總量，而且總量不能逾越某一上限。最后嚴格資金管理。資金不得用于經常性支出，政府負債納入了全口徑預算管理。實行預算的硬約束，中央政府執行不救助政策，地方政府對其債務負有償還責任。四是建立應急處置和責任追究機制：各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。如若債務問題確實沒有最終解決的話，上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。除此而外，把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。

此外，按照政企分開的原則，著力清理地方融資平臺;發揮審計在舉債全過程的監督作用;構筑地方政府債務信息披露制度都對我國地方政府債務問題的解決具有非常強的針對性。

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