公共政策制定過程視角下的公民參與問題研究

和孟娟

摘 要：公共政策制定過程中公民參與在我國現代政府治理中起著十分重要的作用。我國現代社會發展的政治民主價值準則是人民群眾有參與公共政策制定過程和了解相關政策信息的權利，而政府的義務就是積極引導公民廣泛參與政策制定。當前隨著我國公民參與度的不斷提升，民主化進程和法治社會也在迅速發展，規范和發展政策的制定，形成公平、公正的決策體系如下：增強公民參與意識，提高公民參與能力;提高政府官員民主意識，消除官本位思想;防止強勢利益集團對公共政策過程的滲透;大力推行信息公開;促進非政府組織的發展。

關鍵詞：公共政策;公共政策的制定;公民參與

中圖分類號：C91 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）17-0011-02

當前，我國政府制定公共政策的方式已發生變化，正在逐步從拒絕公民參與到積極吸納公民參與，從由少數人制定到參與主體多元化，從利益主體的單一化到利益主體的多元化都發生了重要的變化。

一、相關概念的概述

界定公共政策制定過程中公民參與的相關概念是開展本選題研究的重要前提。

（一）公民政策

公共政策是國家機關和政治團體為了實現某種政治目的，運用公共權力，管理公共事務，配置公共資源和分配公共利益，制定和實施公共行為準則的過程和結果。其實質是公共權力機關為著一定目的而進行的社會資源配置和社會價值的分配。公共政策的制定是指公共組織針對某一政策問題，依照一定的程序和方法確定政策目標，提出、評估和選擇各種政策方案并最終抉擇的過程。本文主要是在論述這個過程中的公民參與。

（二）公共政策制定過程中的公民參與

政府所進行的公共行為活動都是為了解決一定的社會公共問題而進行的，而社會公共問題的認定都是靠公共政策的制定來實現的。公共政策制定過程中的公民參與，是公民就與自身利益息息相關的公共政策的制定提出建議，并通過與政府互動，形成合意，進而對公共政策的出臺起到一定程度的影響。公民參與政策制定凝聚了民意，整合了公共利益，極大地提高了公共政策的可行性和有效性。

二、我國公民參與公共政策制定過程存在的問題

（一）公眾參與意識弱，參與水平低

封建社會時期形成的“恪守庶民不預政務”的政治心理，現在仍然影響著人們的行為和價值取向。大部分公民參政議政意識薄弱，他們認為公共政策的制定是公職人員的事情，公民只是一味地服從政策，缺乏主動參與意識。當下，我國的整體教育水平參差不齊，公民的受教育程度也高低不同。然而由于公民的自身知識水平的局限性，使得對公共政策的目標的理解和信息的掌握有所欠缺，在具體的公共政策制定過程中所需要的專業知識和技能的掌握仍然相對薄弱。特別是語言表達、綜合理解和參與渠道方面欠佳，缺乏理論與實踐的鍛煉，導致公民參與積極性不高，政策的參與效率不高，民眾的意愿得不到體現，長此以往政府成為政策的主導者。

（二）政府官員民主意識不強，“官本位”思想禁錮

受傳統的韋伯官僚制的影響，政府公務員的“官本位”思想嚴峻，認為政府的主要職能是管理一切社會事務，而政府官員的角色是“掌舵者”，他們操控著一切的政治資源。公務員的職責不再是服務社會，而是由社會的公仆變為社會的主人，公務員的地位和公民的地位產生了錯位。由于受“官本位”思想的影響，公職人員在制定政策過程中忽視公民的政治參與的權利，許多政策的制定漠視公民的參與，將公民劃為邊緣人。公職人員依據自己的意愿制定政策，使政策不具代表性不能表達公民的訴求，出現政策的失效和公民參與意識受挫。

（三）強勢的利益團體影響政策制定

由于公共政策決策過程隨意性較大且缺乏相應部門的監督，這就為利益集團提供參與政策制定的機會。一些利益集團通過不正當手段與官員進行權錢交易，以此來左右政府制定有利于集團利益的政策，有些政府部門由于考慮到自身的利益會和一些強勢的利益集團形成天然的同盟，那么政策制定會體現雙方的意愿。在這個政策過程中嚴重損害了弱勢群體的利益，他們較弱的政治參與意識被扼殺在搖籃里，如被大眾所關注的房價和成品油價問題。

（四）政府信息公開不足

公民與政府之間存在信息的不對稱，政府作為社會公共事務的組織者和管理者，自然會用行政手段封鎖有些對自己不利的負面信息，來鞏固自身在整個社會的權威性和合法性，這在很大程度上強化了政府行為的主觀性、隨意性，政府與公民之間的距離拉大。信息不對稱會導致政府與公民溝通渠道不暢，有時會出現暗箱操作、信息尋租，致使腐敗滋生，公民對政府的信任程度降低。這是一個負責任的政府必須正視和解決的問題。

（五）參與機制和非政府組織不完善

我國仍處于社會主義初級階段，市場經濟發展尚不成熟，民主發展的進程也相對落后。我國的非政府組織力量還很薄弱，在公共治理中所起到的作用十分有限。另外，我國的非政府組織依附性較強，它與政府間存在一種附屬關系，是按照政府的意愿產生的。政府撥款是非政府組織的絕大多數收入來源，在處理組織事務的過程中受到較多的行政干預。因此，民眾通過非政府組織這個平臺來訴求自己利益與政府進行協商時，它更多的是表達政府的意愿，不能有效整合公共利益參與政策的制定。

三、解決公共政策制定過程中存在的問題

（一）增強公民參與意識，提高公民參與能力

公民民主參與意識的提高和參與能力的提升，主要是通過公民的政治實踐來實現的，通過政治實踐來促進了公民權利的實現，有效的構建濃郁的政治文化環境。因此，在我國的組織和宣傳工作中，要積極主張提升公民的參與意識，激發公民的主人翁意識、維權意識以及法律意識。同時，加強民主教育，積極運用社區宣傳、網絡宣傳、新媒體宣傳等方式，豐富溝通的渠道，增強與人民的互動交流，增強公民的民主意識、權利意識，實現從政治的觀望者變為參與者，實現以人民為本的核心價值理念。進而全面推進工作政策的制定與實施，為構建和諧社會奠定堅實的基礎。

（二）提高政府官員民主意識，消除官本位思想

我國工作政策制定的主體是各級政府，是政府政策制定的核心，政策制定者的知識水平、實踐水平、業務水平以及決策水平與決策民主化原則有著密切的關系。然而官本位思想的存在，致使在公民參與公共政策制定的過程中未能真正維護自己的合法權益。首先，我們應該完善我國干部考核與任用制度，逐步改變我國政策制定者的官本位思想，提高政策制定者的民主意識。其次，要大力宣傳和普及公民的民主意識，引導其逐步了解自己的權利以及履行自己的職責。再次，完善監督制度，增強民主監督，確保權力的正確使用。政治權力的配置必須是平衡配置，在設置一種權力的同時，就要考慮到這一權力被濫用的可能性，同時設置相應的監督權力。

（三）防止強勢利益集團對公共政策過程的滲透

強勢利益集團為了實現自我利益，往往會對公共政策的制定過程進行操縱，使得消極作用大于積極作用，因此，在政策制定的過程，應該加強對強勢集團的警惕和防備，因此，筆者認為，可以從以下三個方面防止滲透。

第一，政策的制定者應該堅持正確的人民利益觀，在政策制定的過程中應該始終堅持將最廣大人民的利益放在首位，政策的落腳點也是體現最廣大人民的根本利益，要體現公共政策的公共性和廣泛性，只有和廣大人民站在同一戰線，才能得到廣大人民的擁護，也是遏制強勢集團的有力保障。第二，通過透明和公平公正的制度，來約束各利益集團的行為和競爭界限，協調利益集團彼此之間的關系，從而，遏制利益集團操縱公共政策的制定過程。第三，通過制定法律制度對強勢的利益集團進行約束，切實做到保障我國公共政策在正常的經濟運行的條件下制定和施行。

（四）大力推行信息公開

相關調查結果顯示：公民信息資源匱乏是影響公民參與政治的一個重要原因。在當今社會，公民對于信息的需求比以往任何一個時代都要強烈，而保障公民的知情權也是政府應盡的責任。因此，政府應順應時代發展要求和公民的意愿，大力推行政務公開，建立健全信息公開制度。如與公民切身利益相關的信息資源;需要社會公眾廣泛知曉并積極參與的;反映政府行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的以及其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的信息。通過推行政府信息公開制度，一方面可以保障公民的知情權，激發公民參與政治的積極性和主動性。另一方面實行政府管理行為透明化，主動公開各種政務信息，有利于政府及其工作人員接受公民的監督，促使政府辦事效率和作風的改善，樹立政府的公信力。

（五）促進非政府組織的發展

非政府組織作為非官方的組織，可以有力地補充政府的管理和服務職能。在當今的國家和國際組織中發揮著重要作用，也為公民有效參與政治提供了一個重要途徑。促進非政府組織的發展，可以從以下四點對策進行改進。一是制定相關法律法規，保障公民和非政府組織享有合法的地位。同時，在體制框架內設計出合理的制度，明確規定其職能范圍、享有的權利和應該履行的義務。二是改善非政府組織的內部管理機制以強化其自治地位。形成非政府組織自我管理和組織構建，以此增強社會合法性和募集資金的能力。三是創新非政府組織政策參與方式，如采用社會問卷調查、輿論宣傳、民意測驗、網絡調查等方式，創造機會讓公民參與政治并表達自己的觀點。四是轉變政府管理職能，由管理型政府向服務型政府轉變。政府適當放權，將一部分公共權力讓渡給非政府組織，使其發揮自身優勢。

四、總結

“民主既不是多數人的統治，也不是代表的統治;它是公民的自治。如果沒有公民，那么就只會有精英政治或者大眾政治?！彪S著新時代的到來與高新科技的發展，越來越多的人開始關注自己在政治社會中地位和權利，不斷地要求在公共政策制定過程中獲得發言的機會。因此，增強公參與意識、權利意識以及主人翁意識，對政策的有效性起著至關重要的作用。

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