美國氣候政策制定：市場與政府之間的選擇？

〔提 要〕 美國氣候政策辯論，在很大程度上受兩分法框架的引導：有關政策是“以政府為基礎”，還是“以市場為基礎”？后者被普遍認為是首選：讓經濟利益而不是政府的硬性規則，規范企業的排放行為。然而，美國建立碳交易體制的立法經歷顯示，以政府作用的大小來界定氣候政策有一定誤導性。由于牽涉的經濟關系格外復雜，建立和運營所謂“以市場為基礎”的減排體制，對政府規則制定的依賴及受政治因素的制約，未必低于甚至可能超過其他選擇。

〔關 鍵 詞〕美國氣候政策、碳交易體制

〔作者簡介〕元簡，中國國際問題研究院美國研究所研究員

〔中圖分類號〕P468.712

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2015）6期0104-18

美國的氣候政策和政策工具通常被分為兩類：一類“以政府為基礎”，另一類“以市場為基礎”。前者主要包括由聯邦環保署（EPA）這樣的政府機構制定和監督執行的排放規則，以及政府為低碳和清潔能源等項目提供的資助。后者主要指限制二氧化碳排放總量和排放權交易體制（簡稱碳交易體制），以及碳稅——根據二氧化碳排放量征收排放稅的體制。

美國首次嘗試建立全國性減排體制時，選擇的是“以市場為基礎”的碳交易體制。努力雖未獲成功，但有關經歷顯示，完成這項工程遠比在政府和市場之間做出選擇復雜得多，對政府的規則制定能力有很高的要求。一方面，為了建立一個以市場為基礎的減排體制，需要爭取企業界的支持；另一方面，要避免為獲得這種支持而對企業利益集團的訴求做出過多讓步，從而損害新體制追求的減排目標。在美國，一些政治和政治體制因素，如兩大政黨政治對立加劇、企業界政治影響力過大以及國會立法權的分散化，制約了立法者在不同需求之間找到平衡的能力。

一、首選碳交易體制

碳交易體制全稱“碳排放總量限制和排放權交易體制”，是一種由政府給排放受限的經濟部門定出碳排放總量上限和達標時限，并按當年許可的排放量向受限企業免費提供或拍賣可交易排放權配額的體制。 美國國會為建立碳交易體制的立法活動從2007年開始升溫，到2009年取得突破性進展。6月26日，眾院以219票贊成、212票反對，通過了由兩位民主黨眾議員聯合起草的《美國清潔能源和安全法》（The American Clean Energy and Security Act，又稱Waxman-Markey提案）。由于引發的爭議較大，眾院法案未能在參院獲得批準所需的60票，參院本身也未能成功推出替代法案。2010年國會換屆，共和黨重掌眾院，立法進程告停。

雖然立法努力未獲成功，但“以市場為基礎”的氣候政策仍被普遍認為勝過其他選擇。對氣候政策的評價仍受到兩分法概念的影響，“以政府而非市場為基礎”是當前奧巴馬政府氣候政策受到質疑和批評的主要原因之一。

美國現行氣候政策的主體是EPA于2014年6月提出，于2015年8月完成修訂的《清潔電力計劃》（CPP）。美國為2015年底召開的巴黎氣候大會提交的“應對氣候變化國家自主貢獻文件”（Intended Nationally Determined Contribution， INDC）確認，在2030年之前，CPP將是美國減排的主要路徑。 CPP“以政府為基礎”的性質明顯：限排規則由EPA制定，

主要針對電力產業的二氧化碳排放。作為行政法令，CPP具有強制性：每個州都需在2030年達到EPA為其制定的電力減排指標。經奧巴馬總統簽署生效一年后，即2016年9月6日，各州必須提交根據自身工業、技術和資源情況制定的CPP實施計劃，如不能按時提交，需正式申請延期。 根據EPA預計，CPP的實施將明顯降低美國發電產業的碳排放水平：2030年排放量將比2005年減少32%。 鑒于電力產業是美國最主要的二氧化碳排放源，占全美碳排放總量的近40%。預計CPP如能得到有效實施，美國碳排放總量有可能明顯降低。

然而，由于并非“以市場為基礎”，CPP受到相當激烈的質疑和攻擊。反對者主要來自共和黨保守派，在他們看來，選擇CPP就等于選擇“大政府”和“中央計劃經濟”。2014年中期選舉后上任的共和黨國會領導人更是提出，要設法削減EPA權力，“推回”EPA制定的排放規則。參議院環境和公共事業委員會新主席吉姆·英霍夫甚至稱，EPA的有關規則制定是濫用政府權力，其行為可比“蓋世太保”。

即使是CPP的支持者，很多也將其視為“第二選擇”。他們指出，奧巴馬政府一開始積極推動國會立法建立碳交易體制，在立法嘗試失敗后，只能選擇繞開國會，依靠手中的行政權力和政策工具推進氣候議程。EPA根據《潔凈空氣法》（CAA）的授權制定的減排規則屬行政法令，其實施無需得到國會批準。

碳交易體制的市場屬性主要表現在兩個方面。首先，排放權（也稱排放配額）的交易價格發出的排放成本信息，給企業帶來減排壓力。其次，排放配額的可交易性為企業提供降低減排成本的經濟刺激。企業的排放量如低于限定標準，可將剩余配額出售給減排成本超過配額的企業。為了增加出售配額的獲利空間，企業會努力發展新技術，以盡可能減少控制排放的成本。隨著具有成本優勢的企業成為減排主力，實現整個經濟排放總量限制目標的成本會被降到最低。

就減排效果而言，碳交易體制被認為勝過另一種以市場為基礎的政策選擇——碳稅，即根據二氧化碳排放量征稅的體制。這是因為，碳交易體制對排放總量進行限制，而碳稅只是增加企業的排放成本，并不直接限制排放。由于企業有可能將碳稅帶來的成本負擔通過調整產品價格轉嫁給消費者，征收碳稅帶來的減排壓力和減排效果存在不確定性。

此外，對很多人來說，選擇碳交易體制還有更重要的意義：限制政府的作用，減少政府介入和干預同減排有關的利益和成本分配的空間和可能。“以市場為基礎”的界定概念使他們相信，在碳交易體制下，政府只需限定排放總量，驅動減排主要靠排放配額交易產生的經濟刺激。從這個意義上說，碳交易體制比其他選擇更符合美國經濟自由的標準和堅持限制政府作用的傳統。

然而，深入分析美國碳交易立法失敗的原因則不難看出，“以市場為基礎”的減排體制同政府的關系，遠不像兩分法引導人們相信的那么簡單。

二、立法挑戰的性質

對于碳交易體制立法失敗的原因，評論通常強調來自反對派的阻力。實際上，支持者陣營的意見分歧，也是導致立法進程陷入僵局的一個重要原因。支持和參與立法進程的利益集團不僅數量眾多、動機復雜，它們的訴求也不一致，有些訴求同新法律追求的減排目標有明顯距離。因此，立法者的協調和平衡能力面臨很大挑戰。

（一）來自企業界的支持

由于限制二氧化碳排放會導致生產成本增加，企業，特別是傳統能源產業和高耗能制造業產業的企業，通常對任何減排議程都十分警覺。碳交易體制也不例外，在企業界有不少堅決的反對者，它們的代言者包括全美制造業協會和美國商會等最大的商界組織。

然而，并非所有企業都抵制減排。越來越多的企業看到氣候變化的現實，認識到限制碳排放的必然性和必要性。它們選擇支持和參與氣候議程的制定，主動影響其走向，包括對減排方式的選擇和減排體制的設計。

這些企業支持國會立法建立碳交易體制還有以下背景：2007年美國最高法院以5票對4票通過一項裁決， 肯定EPA有權根據CAA授予的權力對有害公眾健康的溫室氣體排放進行限制。EPA于2009年4月宣布，它已確認包括二氧化碳在內的6種溫室氣體“危害公眾健康”，屬需要限制排放的污染物，并表示將著手制定具體的排放標準和規定。 對企業來說，這意味著如果不能盡快建立一個“以市場為基礎”的減排體制，就要執行政府規定的排放標準。在這種情況下，它們選擇支持有關的國會立法，可被視為一種風險管理戰略，或“預防”戰略，即先行一步，減少政府制定的規則主導減排議程的可能。

在推動國會立法建立碳交易體制方面，一些企業聯盟發揮了重要作用，其中最突出的是“美國氣候行動伙伴”（USCAP）。 它是由美國25個著名大企業和5個著名環保組織聯合建立的氣候政策聯盟，于2007年1月正式成立。USCAP從一開始就表示要推動建立碳交易體制。 2009年初，USCAP發表《立法藍圖》，為碳交易體制的設計提出多項具體建議。

（二）關注和參與者眾多

建立碳交易體制的立法活動吸引了眾多的關注者和參與者，主要因為有關的規則制定涉及巨大的經濟利益分配。 首先，確定新的排放總量直接影響排放受限企業的生產成本，這種成本增長和潛在的產品價格增長所涉金額估計達數千億美元。 有關規則制定因此高度敏感：排放限量定在什么水平，要求達標的時限有多長，以及如何分配減排責任——以哪些產業為限排重點。其次，排放權的年交易量預計可達數千億美元。作為新減排體制組成部分的排放抵減機制，也將促生規模龐大的衍生金融產品市場。整個新金融市場規模可達數萬億美元。 市場商機的“分配”主要取決于排放權的發放方式——以拍賣還是免費發放為主，以及如何規范配額交易——讓價格自由浮動還是對浮動范圍進行限制。此外，作為新減排體制的另一個組成部分，政府補貼和資助安排也涉及巨大利益分配。政府資助范圍覆蓋創造“綠色就業”機會的創造、清潔能源的生產和使用，以及各種低碳和能效技術的研發，具體方式包括向有關項目提供直接補助、稅收優惠、貸款擔保等，涉及金額預計至少有數十億美元。

因此，建立碳交易體制的規則制定有數量眾多的利益攸關方。據報道，在眾院審議Maxman-Markey提案期間，有上千的企業利益集團、環保組織、工會、公民行動委員會和其他組織到國會游說，國會的門廳和走廊終日擠滿了來申述主張和提出要求的人群，其中很大一部分是企業利益集團的代表。

（三）不同的目標和訴求

關注和參與立法進程的企業利益集團不僅數量龐大、訴求各異，更為重要的是，有些參與者追求的目標同建立碳交易體制的初衷——減排，有較明顯的距離。以下幾個例子較集中地反映了企業動機和訴求的復雜性及其對立法構成的挑戰。

1.煤炭和電力產業的利益集團。這里主要指以煤炭為燃料的發電企業，也是排放限制的主要目標。一些煤電巨頭，如Duke Energy Corporation， Florida Power and Light和Exelon等USCAP成員，是碳交易體制的重要支持者。它們的訴求包括：新減排體制不會給它們帶來過大的生產成本負擔，即排放總量的限定不能過緊——排放配額的發放量要足夠大；能從配額交易中獲利，為此它們需要得到盡可能多的免費排放配額。從歐盟已建立起來的碳交易體制（Emission Trading System， ETS）運行情況可看到，持有大量免費排放配額的企業——通常是主要的限排對象，有可能從排放權交易中得到巨額經濟收入。這也是歐洲一些大煤電企業從ETS最初的反對者轉變為支持者的重要原因。

此前，煤電利益集團已經用行動表明，對于配額的發放方式，它們的要求有相當的剛性。2007年10月，兩位參議員起草了旨在建立碳交易體制的《氣候安全法》（The Climate Security Act，又稱Liberman-Warner提案）。該提案在許多方面融合了企業界和環保組織的主張，因而得到較普遍的支持。USCAP當時致信敦促參院有關委員會加速審議，以使該提案能在國會換屆之前通過。根據該提案，最初免費發放排放配額的75%，之后這一比例逐年減少，直到所有配額都需交付拍賣。 煤電利益集團對這種安排表示不滿，認為有關配額免費發放比例和持續時間的規定過緊，未充分考慮它們的減排成本負擔。USCAP主要發起人之一，煤電巨頭Duke Energy Corporation首席執行官羅杰斯帶頭表示反對，稱這種配額發放方式給他的企業帶來“巨額經濟損失”。 為了阻止參院通過該提案，煤電企業廣泛發動它們的客戶對本州參議員施加壓力，導致提案最終未能在參院獲得通過。

2.農業利益集團。由農場主、農產品公司和食品加工業巨頭組成的農業利益集團，他們雖不是限制排放的主要目標，但其對新減排體制有較高的期望：免除農業部門減排義務；為各種生物燃料開發（包括有爭議的玉米—乙醇項目）提供高額補貼；允許種植業成為碳交易體制設立的排放抵減機制的主要受益者，即允許企業出資，讓土地主人栽種能吸儲二氧化碳的作物（如樹木），來替代企業履行減排義務。

3.金融利益集團。來自華爾街的立法參與者最關注的問題是：如何制定有關配額價格管理的規則。配額交易促生的金融市場和相關衍生金融產品市場，為銀行業提供了巨大商機。提供金融服務的贏利空間，主要取決于配額價格的開放程度，或者說是投機活動的自由度。金融利益集團的訴求因此很明確：配額價格應由市場決定，浮動盡少受政府干預。 這一訴求同其他企業集團，特別是潛在的配額主要持有者的主張發生沖突。后者認為，配額價格的過度波動影響交易的正常進行。更重要的是，配額交易價格的大起大落和不可預測性使企業難以估算減排成本，投資者難以判斷投資新能源和其他低碳項目的風險。它們的訴求是，建立有效的配額價格管理體系，對配額價格的浮動范圍設定限度。環保組織也要求規范配額價格波動，但它們最關注的是防止配額價格過低，弱化碳交易體制在推動減排和刺激對新能源投資方面所能起到的作用。

從上述企業利益集團對碳交易體制的不同訴求可以看出，碳交易立法的支持和參與者對于建立一個什么樣的碳交易體制，在看法和主張上有很大差異。對立法者而言，協調和平衡不同利益集團的訴求已屬不易，而要在照顧企業利益集團訴求的同時不做過度妥協，以免減弱新法律的減排效力，則更加困難。

（四）可供借鑒的經驗有限

在排放權交易方面，美國有一定的實踐經驗，這也是碳交易體制得到認可的原因之一。20世紀70年代中期，即國會通過CAA后不久，美國國內就開始討論如何采用以“以市場為基礎”的政策工具減少空氣污染物排放。 1974年，EPA給那些將污染物排放水平降到CAA規定標準以下的企業發放減排信用，允許其留到日后使用。1977年，EPA在削減汽油含鉛量的項目中允許企業出售其持有的信用額度。1990年，國會通過的CAA修正案肯定了污染排放配額的可交易性。 1996年，為治理酸雨污染，國會給主要位于東北地區的110個煤電廠發放可交易的二氧化硫和氧化氮排放配額。交易權對公眾開放，意味著支持解決酸雨問題的社會團體和個人，可通過購買排放權減少配額流通總量，增加電廠的減排壓力。 該項目被普遍認為獲得了成功：減排目標提前實現，成本低于預期。

然而，正如有評論指出，同建立旨在控制全美二氧化碳排放總量的碳交易體制相比，酸雨項目不過是“小土豆”：不僅涉及的經濟利益要簡單得多，支持和參與者的訴求更遠不如碳交易立法面臨的那么復雜和難以協調。

三、立法能力受到制約

同政治和政治體制有關的一些變化，削弱了國會應對復雜立法挑戰的能力。例如，對競選捐款和游說活動的限制放寬，導致企業界對立法進程和結果的影響力越來越大；隨著兩黨對立加劇以及國會立法權的分散化，國會內部達成立法所需共識的難度增加。自20世紀70年代中期以來，這些趨勢在很大程度上改變了立法條件。環境和能源領域的立法活動，由于牽涉的經濟利益和經濟關系格外復雜，受到的影響尤其明顯。

（一）企業界影響力的增長

這同競選捐款和游說活動受到的限制減少有直接關系。1976年美國最高法院做出一項裁決， 將對個人競選捐款和個人競選開支的限制列為“違憲”。對于限制企業的競選捐款，最高法院雖未做出同樣認定，但表示支持聯邦競選委員會的決定：取消對企業設立競選捐款代理機構——政治活動委員會（PAC）的數量限制。這實際拓寬了企業捐助競選活動的渠道。1972年，只有89家企業設立了PAC；到1980年中，這一數字增長到1204。隨著PAC數量的迅速增長，來自企業的資金開始以前所未有的規模流入競選活動。短短幾年間，即到70年代結束，來自企業界的競選資助已從1972年的270萬美元增至近2000萬美元。 憑借遙遙領先的資助競選能力，大企業和企業集團成為影響國會議程的主要社會力量。到80年代，隨著工會力量的相對減弱，企業界開始穩居影響力的首位。 其中，能源企業的地位十分突出，由石油、天然氣和煤炭等傳統能源產業、電力產業、汽車產業，以及鋼鐵、化工等能源密集產業的大企業構成的能源利益集團，被稱為“一支幾乎不可阻擋的政治勢力”。

除了競選，企業利益集團還倚重游說影響國會立法活動。有評論指出，從70年代中期開始，華盛頓的“利益集團游說活動大爆炸式增長”。表現之一，在華盛頓登記注冊的專職說客人數在1971年為175名，到1981年增至近2500名，到2009年超過13700名。 由于突出的資源優勢，企業集團利用游說渠道影響國會的能力遠遠超過其他社會力量：除了直接進行游說，它們還雇傭大量專職說客為其服務。

美國的《游說申報法》（The Lobbying Disclosure Act）對企業游說開支的申報要求，主要圍繞同退稅有關的游說開支。由于國稅局（IRS）無權披露這方面的信息，因此公眾對利益集團的游說投入所知很少。盡管如此，隨著同游說有關的政治丑聞不斷爆發，要求政府加強管理的壓力增大。2007年，國會通過《誠實領導和開放政府法》（The Honest Leadership and Open Government Act），對專職說客和游說機構的資質提出一些要求。此后，登記注冊的專職游說公司數量有所減少，但許多公司只是改了名稱，以“戰略顧問”、“問題管理機構”和其它類似身份繼續從事游說活動，它們的客戶仍以企業利益集團為主。據報道，在華盛頓進行游說活動的大企業，通常會雇傭10多個專門從事國會游說的機構或個人，同時還從辦公地點設在K街一帶的2000多個業務范圍更廣的游說公司中雇傭20多個為其服務。更值得關注的是，企業的游說活動不僅規模在擴大，目標也明顯升級。過去，企業游說國會的目的主要是防御性的：阻止政府出臺對其不利的新稅收政策和管理規定。而新的動向是，企業集團通過游說影響新法律的制定，為的是使出臺的法律能給企業帶來經濟利益——新的商機或尋租機會。

這種趨勢在圍繞碳交易立法的游說活動中得到集中體現。根據非政府組織“公眾正直中心”（The Center for Public Integrity）提供的數據，2009年，就在眾院對Maxman-Markey提案進行投票之前，至少有1150家公司和組織在國會進行游說，其中約200家來自能源產業和制造業，130家來自發電和供電產業。 雖然無法得知它們總共投入多少資金，但從個別數據或許可見一斑。據報道，埃克森美孚（Exxon Mobil）在2009年前三個季度的游說支出為2070萬美元。

為影響國會議員的選擇，除了直接游說，企業集團還投入大量資金調動輿論和制造公眾壓力，具體包括資助媒體和智庫宣傳其主張，組織專題“公眾集會”，引導選民對國會議員發起郵件攻勢，等等。

（二）達成立法所需共識的難度增加

這首先同兩大政黨的對立有關。政治和意識形態的兩極化，降低了兩黨為完成立法進行合作、達成必要共識的可能。20世紀80年代，兩黨間的新政聯盟終結，民主黨長期掌控國會兩院的局面被打破。此后兩黨基本是交替掌控兩院，國會的立法活動受黨派爭斗影響越來越明顯。70年代初，在立法表決時，兩黨互投反對票的情況約占三分之一。到90年代中期，這一比例增加到三分之二，此后更是有增無減。

國會立法權的分散化是另一個增加立法難度的重要因素。 1970年通過的CAA迄今仍是美國最重要的環保法。當時，在國會掌控立法進程的主要是相關委員會的主席，具體到CAA，起關鍵作用的主要是兩位民主黨國會領導人：主持參院能源立法的亨利·杰克遜和主持參院環境立法的埃德蒙·馬斯基。在這兩位資深委員會主席的推動下，CAA以73票比0票在參院獲得通過，之后只需經過一個眾院委員會的審議，便在眾院交付表決。

到70年代中期，由少數資深委員會主席掌控立法進程的模式被打破。新設立的委員會和小組委員會大量出現，其中不少由資歷較淺的國會成員擔任領導。這意味著越來越多的國會機構和背景各異的議員能影響立法進程和結果。當時有國會游說者這樣描述這一變化：在參眾兩院，之前能說了算的委員會主席不過10人，現今能影響立法結果的人，在眾院有70位，在參院有100位。

以下數字也反映國會立法權的分散趨勢：1970年國會通過CAA之前，兩院代表組成的會議委員會對其細節進行最終核定，當時來自眾院的代表僅有5人。到1990年，負責終審CAA修正案的會議委員會中，來自眾院的代表增加到130人，分別代表7個不同的眾院委員會。

新增的委員會和小組委員會不僅數量多，還存在分工和等級關系不明確的問題。有些機構的職權范圍相互重疊，導致相同領域工作的委員會和小組委員會經常出現相互掣肘的現象。

這些問題對國會立法能力的影響十分明顯。隨著參與審議的機構數量增加，能對法案內容提出異議、阻攔或否定集體決策的個人越來越多，立法程序變得更加復雜，進度更加緩慢。規則制定過程中潛在的“否決點”增加，避免立法努力陷入僵局和遭遇失敗變得更加困難。此外，即使立法能夠完成，新法律的“效力”也會受到影響。法律提案為了能在眾多委員會和小組委員會獲得通過，包括它們中潛在“否決者”的審議，需不斷進行修改，納入不同的主張和建議。 在這個過程中，提案的內容變得越來越復雜，允許的“例外”和“豁免”增加，規則和條款之間的相互矛盾和不一致性更難避免。此外，立法權的分散化使利益集團有了更多施加影響的切入點，同時削弱了國會協調一致應對外部壓力和平衡不同需求的能力。碳交易立法努力遭遇的困境和失敗，在很大程度上反映了這些問題的存在。

四、平衡的失敗

眾院通過的法案在支持者陣營引發爭議和不滿，削弱了立法成功所需的支持基礎，這是立法最終未獲成功的一個重要原因。有關不滿主要圍繞兩方面的“失衡”：法案對某些利益集團的訴求過度讓步，損害了法律的減排效力；法案的利益分配過度向某些利益集團傾斜，忽視了其他參與者的訴求。

（一）過度照顧一些利益集團的訴求

煤炭和電力產業被普遍認為是眾院法案的主要受益者。根據法案規定，排放配額的80%將免費發放，主要發給這些產業的企業，且配額量很大，被認為超過限排企業需付出的減排成本。法案雖提出將逐步減少排放配額的發放量，提高拍賣在配額發放方式所占比例，但沒有為此制定十分嚴格的時間表。因此排放大戶面臨的減排壓力有限，并有較大空間通過出售配額獲利。有一種預測認為，在此后數十年內，這些企業將能收獲碳交易產生的大部分經濟利益。此外，煤電產業還將是政府補貼項目的主要受益者：聯邦政府計劃為創造綠色就業機會提供數十億美元的技術補貼，而同煤電產業關系密切的碳捕儲技術（CCS）被列為重點補貼對象。

能取得這種“成果”，一是由于煤電利益集團影響力大，其在國會，特別是共和黨保守派議員中有不少代言者；二是由于相關企業的代表和說客密切參與了法案審議過程，“-直坐在談判桌旁”，參與相關的討價還價。

其他一些強大的利益集團也憑借影響力和參與度成為法案的主要受益者。例如，汽車利益集團得到許諾：與該產業有關的排放問題將“另議”，不在此法案的關注范圍之內。農業利益集團是另一個主要受益者，眾院法案滿足了其主要訴求：農業部門被免除減排義務；從事低碳農業的農場主們將得到總額達數十億美元的稅收減免和補貼；種植業被確認為排放抵減交易的主要供方之一。預計，同排放抵減信用有關的交易將為農場主們帶來巨大的獲益機會。農業集團為此所做的游說努力也十分突出：在眾院法案通過之前，有80多個同農業有關的企業和組織在國會進行游說活動。

（二）利益分配有失公平

批評者指出，為排碳大戶提供大量免費配額，將使碳交易帶來的經濟利益主要被少數企業攫取。如果拍賣大部分配額，政府可將收入通過電費返還等方式補貼中、低收入家庭的能源消費。雖然眾院法案也提到要提供這種補貼，但免費發放絕大部分配額的做法，將削弱政府兌現這種承諾的財政能力。

（三）削弱新法律的減排效力

這種不滿主要來自一些環保組織。它們認為，眾院法案為主要限排對象提供大量免費配額，違背了建立碳市場體制的初衷——制造足夠大的減排壓力，推動能源結構向低碳轉型。有研究報告提出，預計2011-2019年期間，發放配額的價值可能達到7000億美元，遠遠超過限排達標的成本。 “綠色和平”組織甚至預計，在配額發放方面對煤電企業的“慷慨饋贈”，可能刺激新一批煤電廠的修建。

除了環保組織，投資清潔能源和其它低碳產業的企業也不滿眾院法案減排規則的“寬松”，包括大量發放免費配額。它們認為，如果配額發放以拍賣為主，部分收入可用于增加對新能源和節能技術研發的資助。更重要的是，拍賣配額有助于控制排放權的流通量，穩定配額價格，保證新體制有可能產生足夠的減排壓力，刺激對新能源的投資，推動經濟結構更快向低碳方向轉型。

（四）忽視其他參與者的訴求

眾院法案在排放權分配問題上對煤炭產業的偏向，引發其他利益集團的不滿。2010年2月，在眾院法案交付參院表決之前，USCAP的幾位重要成員，包括油氣業巨頭BP America和Conoco Phillips，以及設備制造業巨頭Caterpillar宣布退出USCAP，以表示不贊成眾院法案的內容。它們提出：“重要的問題不是能否通過一項法案，而是通過什么樣的法案。” USCAP的分裂反映立法聯盟的脆弱。支持碳交易立法的企業和企業集團在參與立法談判過程中組成各種聯盟，但由于利益關系復雜，訴求得到滿足的程度不同，立法聯盟難以維持穩定，其分裂和重組增加了立法前景的不確定性。

實際上，為了穩定支持者陣營，盡可能反映各方訴求，眾院法案已經做出很大努力：提案最初只有數百頁，到交付眾院表決時，已經增加到1400多頁。然而，有些訴求沖突過大，規則制定很難找到讓各方滿意的平衡。例如，在配額價格管理方面，眾院法案對碳交易市場的投機活動做出一些限制，這同華爾街的要求——開放配額交易、讓市場供求決定配額價格，有一定距離；但也未完全滿足另一方要求——為配額交易價格的浮動制定明確的限制范圍。

針對眾院法案引發的爭議，參院提案試圖做出一些回應。其中最引人注目的是參議員約翰·克里和喬·利伯曼于2010年5月聯名提出的《美國電力法》（The American Power Act）草案。這份篇幅上千頁的提案相對收緊了減排要求，提出以免費為主的配額發放在4年后將轉為以拍賣為主；自2016年起，制造業也將被納入限排范圍。此外，它提出區別對待煤炭與油氣產業的排放義務，為美國國內的油氣開發提供更多便利，以及為發展核電提供更多優惠。 但事實證明，這些“糾偏”仍不足以平息爭議，推動立法進程走出僵局。

五、對政策干預的持續依賴

有一種看法較流行：為了得到企業界的廣泛支持，增加立法成功的可能，初期的排放規則可定得比較寬松，待碳交易體制建立起來之后，再逐步收緊，如減少配額的供應量，擴大“拍賣”在配額分配中所占比例。然而，從歐盟建立的ETS實際運行情況看，這種“先寬后嚴”的辦法是否可行存在不確定性。

ETS于2005年建成，主要限排對象是能源和電力產業以及高耗能制造業。最初，為了弱化德法等國煤炭和電力產業巨頭的強烈反對，向它們發放了大量免費排放配額。這些企業通過出售剩余配額獲得了巨大經濟利益。 根據英國眾議院環境審計委員會判斷，配額發放量超過了有關企業當時的排放量，導致2005-2007年期間歐盟的碳排放量不降反升。

2008年金融危機爆發后，企業減產導致對排放權的需求減弱，價格陡降。2008年排放權為每噸25歐元，到2009年底價格跌幅超過三分之二，到2012年，每噸價格僅為7歐元，到2013年春天，再降到每噸5歐元。當時有一種預測認為，如果不采取政策干預，排放權有可能跌到每噸1歐元。 面對這種情況，歐盟委員會決定于2013年4月進行投票，決定是否進行價格干預。當時可供選擇的干預方式包括：將原定2013-2015年期間拍賣的9億噸碳排放配額推遲到2019-2020年拍賣，以便能將2013-1015年期間排放配額供應量減少25%；削減“豁免”范圍和種類；增加拍賣配額的比率。然而，迫于來自企業界的壓力，歐盟委員會未能通過價格干預方案。相反，為了減輕經濟衰退和能源成本增長給企業帶來的沖擊，委員會還許諾向更多領域的企業提供免費配額。 由于配額價格過低，ETS被認為未能起到帶動綠色投資大幅增長的作用。 ETS的表現或許不能證明“先寬后嚴”的減排路徑肯定行不通，但它表明，碳交易體制即便建成并開始運行后，對政府介入和政策干預的需求仍將繼續存在。

有些經濟學家認為，就對政府作用的依賴而言，另一種以市場為基礎的減排路徑——征收碳稅，可能低于碳交易體制。因為與碳交易體制不同，征收碳稅不涉及巨大的經濟成本和利益分配，政府的作用只是定出稅率，讓企業根據稅收帶來的成本壓力調節排放水平。 然而，實際情況可能不那么簡單。碳稅能否起到作用，主要取決于稅制的結構和稅率，以及提供豁免的范圍。建立碳稅體制也需得到支持——考慮企業利益集團的訴求，包括給不同產業制定不同的稅率。稅率開始可能定得偏低，釋放的排放成本信息不足以帶動排放量明顯下降。這意味，體制進入運行后，需要根據實際減排效果及客觀條件的變化調整規則，包括提高稅率和收縮豁免范圍。這些都是高度敏感和十分困難的政策選擇。有關規則制定對政府干預水平的要求和受政治因素影響的程度，未必低于建立和運行碳交易體制。

六、結語

美國建立碳交易體制的經歷，很大程度上印證了有關排放權市場的悖論：人們在試圖駕馭市場力量的同時，制造出對高水平政府干預的更大需求。 建立碳交易體制，看似是在市場和政府之間做出選擇：限制政府的作用，壓縮政治因素干擾經濟活動的空間。但實際上，能否建立起這種體制，以及能否確保其發揮有效作用，在很大程度上仍取決于政府的規則制定能力。而這種能力的發揮，對政治環境和體制條件十分敏感。了解有關困難所在，有助于我們對制定和實施成功的氣候政策所需的條件，包括在解決氣候變化問題方面政府與市場的復雜關系，有更全面的認識。

【完稿日期：2015-10-28】

【責任編輯：李 靜】