合理構(gòu)建農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制分析

龍艷芳

[摘 要]隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)農(nóng)、農(nóng)地荒置的現(xiàn)象早已所見(jiàn)不鮮。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的利用、提高農(nóng)村人口的經(jīng)濟(jì)效益、改善農(nóng)民的生存條件，一直是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題所關(guān)注的。信托制度在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，招商引資、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化和為農(nóng)民構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)上有著建設(shè)性的意義。總結(jié)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建合理的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；信托；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

[中圖分類號(hào)]F323.211 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）07 — 0098 — 02

農(nóng)村土地信托是指農(nóng)民人基于自愿、依法、有償?shù)那疤嵯聦⑼恋氐慕?jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托機(jī)構(gòu)，由信托公司按照受托人意愿，以自己的名義為委托人的利益而進(jìn)行處置。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展蓬勃發(fā)展，農(nóng)村大量的勞動(dòng)力棄耕棄荒進(jìn)城務(wù)農(nóng)，農(nóng)地荒置現(xiàn)象嚴(yán)重，土地?zé)o法得到充分利用。2014年中共國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》明確了在落實(shí)土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的前提下放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

一、我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

一種是由政府出資組織構(gòu)建信托機(jī)構(gòu)。我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)多年來(lái)一直是由政府出資建立的信托平臺(tái)來(lái)進(jìn)行的，如“浙江紹興”、“湖南益陽(yáng)”、“福建沙縣”等，紹興模式是由政府設(shè)立信托服務(wù)中心，盤活農(nóng)戶的土地，招商引資，對(duì)土地進(jìn)行集約化的經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶可獲得務(wù)工收入、地租和政府補(bǔ)貼三者收入，提高了村民的收入、改善其生活質(zhì)量。益陽(yáng)模式則主要通過(guò)由政府出資成立建立土地信托托管中心和土地信托流轉(zhuǎn)基金來(lái)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民獲取固定收益，還為托管中的運(yùn)行提供資金，為農(nóng)民繳納醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)。2015年四川眉山市東坡區(qū)通過(guò)實(shí)行政府主導(dǎo)、農(nóng)民自愿、市場(chǎng)運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)連片、規(guī)模發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)控制的經(jīng)營(yíng)模式，成立國(guó)有獨(dú)資的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)有限公司，開(kāi)展農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，使全區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到26萬(wàn)畝、流轉(zhuǎn)率高達(dá)36%。另一種是民間信托公司參與農(nóng)村土地的信托流轉(zhuǎn)。這是從2013年中信信托加入安徽宿州信托計(jì)劃開(kāi)始的，之后北京信托也開(kāi)始進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。中信信托與北京信托兩者信托的模式不同，這種新型的土地流轉(zhuǎn)方式得到金融界的廣泛關(guān)注。

國(guó)內(nèi)現(xiàn)有土地信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐主要有以下相同點(diǎn)：（1）委托主體農(nóng)戶對(duì)信托財(cái)產(chǎn)不具有所有權(quán)，土地所有權(quán)屬于國(guó)家和集體。實(shí)際上農(nóng)戶是將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)委托給信托公司管理經(jīng)營(yíng)。（2）信托公司在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，不能改變土地的用途，我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定土地的流轉(zhuǎn)只能流轉(zhuǎn)給有資本用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種植大戶或公司企業(yè)，不可改變土地的農(nóng)業(yè)用途。（3）土地流轉(zhuǎn)具有法定最長(zhǎng)年限，最長(zhǎng)不能超過(guò)承包戶剩余的承包期限。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)信托實(shí)踐的啟示：信托模式應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況設(shè)計(jì)，尋找適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的最佳模式設(shè)計(jì)，提高農(nóng)民收入，加快農(nóng)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展，吸引多元化資本流入農(nóng)村。

二、農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

（一）與傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式相比

現(xiàn)在農(nóng)村大多數(shù)青壯年都選擇進(jìn)城務(wù)農(nóng)來(lái)獲取更高的收益，農(nóng)地作為農(nóng)民滿足自己自足的生產(chǎn)要素大多被荒置。作為傳統(tǒng)的一些土地流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)包、租賃、等由于搜尋成本過(guò)高等原因，其實(shí)農(nóng)民大多是在自村村民或親戚之間流轉(zhuǎn)，大多不帶來(lái)什么經(jīng)濟(jì)收益。而且對(duì)于農(nóng)民的一些頭口租用來(lái)獲取微薄收益的很容易引發(fā)權(quán)利爭(zhēng)議，不利于農(nóng)地的保護(hù)與農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。而信托是在自愿、依法、有償?shù)那疤嵯拢恋厮姓呖梢詫⑼恋氐慕?jīng)營(yíng)權(quán)按照一定的年限，簽訂協(xié)議委托給受托人經(jīng)營(yíng)管理或使用，但收益歸委托人所有的一種土地流轉(zhuǎn)方式。使農(nóng)民的相較于傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式的高成本搜尋，由于信托機(jī)構(gòu)有其廣大的人脈資源，對(duì)于招商引資等方面有著極大的優(yōu)勢(shì)，利于實(shí)現(xiàn)土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，而且其流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，保障了農(nóng)民對(duì)土地享有承包權(quán)的同時(shí)通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取經(jīng)濟(jì)收益，放活了土地的流轉(zhuǎn)。而且信托機(jī)構(gòu)有其科學(xué)的管理經(jīng)營(yíng)體制，能夠使土地的流轉(zhuǎn)更為安全有效。

（二）由土地信托流轉(zhuǎn)帶來(lái)的潛在優(yōu)勢(shì)

首先信托流轉(zhuǎn)土地一般是流轉(zhuǎn)給一些具有實(shí)力的農(nóng)業(yè)大戶，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)充當(dāng)中介，降低土地流轉(zhuǎn)交易成本，利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化。而且農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)需要大量的勞動(dòng)力，就必然帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，對(duì)于農(nóng)民而言就又多了一份收入。而且農(nóng)地由信托機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)也能帶來(lái)良好的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于改善農(nóng)民生活、提高農(nóng)民生活質(zhì)量，解決“三農(nóng)”問(wèn)題無(wú)疑是一個(gè)有利的舉措。

三、農(nóng)村土地信托轉(zhuǎn)機(jī)制的憂患

第一，農(nóng)民認(rèn)知程度低，對(duì)于這種信托流轉(zhuǎn)土地的參加意愿不是很強(qiáng)烈。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)得以推廣的前提就是農(nóng)民要愿意將自己手上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，然而農(nóng)民很有可能由于對(duì)信托機(jī)構(gòu)的了解程度不足，而不愿將經(jīng)營(yíng)權(quán)委托，那么這無(wú)疑對(duì)信托流轉(zhuǎn)是極為不利的。因此有可能政府方面要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的宣傳。

第二，《信托法》《物權(quán)法》《土地承包法》等法律對(duì)此規(guī)定尚未完善，農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)目前村土地的信托流轉(zhuǎn)沒(méi)有得到明文法律的保護(hù)，還僅是處于試點(diǎn)工作階段，農(nóng)戶的利益存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，不利于信托流轉(zhuǎn)的推廣。而且在土地信托登記制度上沒(méi)有明確規(guī)定具體如何辦理登記的手續(xù)，只有在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定上有一些簡(jiǎn)單的規(guī)定，相關(guān)管理機(jī)關(guān)的層級(jí)也很低，實(shí)在不利于土地流轉(zhuǎn)的安全。再次關(guān)于信托公司的主體資格方面也存在爭(zhēng)議。《農(nóng)村土地承包法》中有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)只能給具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的受讓方。但是信托土地流轉(zhuǎn)就是農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給信托機(jī)構(gòu)，托機(jī)構(gòu)顯然不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力這個(gè)要求，這就與立法上存在矛盾。

四、合理構(gòu)建土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制

（一）設(shè)計(jì)合理的利益分配與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制

我國(guó)目前的土地信托流轉(zhuǎn)尚處于實(shí)踐階段，各方面還不是很規(guī)范，立法方面也不是很完善。為避免土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障交易的安全，設(shè)計(jì)合理的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制十分必要。合理分配利益，需要先明確信托關(guān)系人如農(nóng)戶、政府、信托公司和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司或養(yǎng)殖種植大戶等的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)民根據(jù)自己的意愿決定是否愿意將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓一定期限，獲取固定收益，無(wú)須經(jīng)過(guò)政府同意。政府通過(guò)機(jī)制引導(dǎo)和政策扶持來(lái)幫助農(nóng)戶、信托公司和投資者，為信托流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，使土地的流轉(zhuǎn)變得更為便捷。信托公司統(tǒng)一管理經(jīng)營(yíng)土地，將其租給大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，使用土地的經(jīng)營(yíng)公司給付一定的地租，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。信托計(jì)劃出現(xiàn)臨時(shí)資金短缺時(shí)，土地信托公司可以通過(guò)發(fā)行相應(yīng)規(guī)模的信托募集資金來(lái)周轉(zhuǎn)，如果是嚴(yán)重的情況，應(yīng)及時(shí)停止信托計(jì)劃，將流轉(zhuǎn)的土地返還區(qū)政府。

（二）完善與土地信托流轉(zhuǎn)相關(guān)的立法

第一，制定專門法律規(guī)制。關(guān)于信托業(yè)的有關(guān)立法，我國(guó)只有《信托法》這一立法指導(dǎo)。如今信托業(yè)蓬勃發(fā)展，土地信托流轉(zhuǎn)也正在各個(gè)地方試點(diǎn)，因此必須制定專門的相關(guān)立法來(lái)規(guī)制土地信托流轉(zhuǎn)，保障交易的安全，促進(jìn)信托業(yè)的安全發(fā)展。在法律中應(yīng)該對(duì)受托人的資格、委托人的資格等進(jìn)行規(guī)定。以往的“益陽(yáng)”和“紹興”模式，其信托機(jī)構(gòu)都是由政府出資設(shè)立的，當(dāng)遇上天災(zāi)或者農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格劇烈波動(dòng)的時(shí)候，政府就需要承擔(dān)對(duì)農(nóng)戶權(quán)益損失的彌補(bǔ)，這也就加大了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)際上由民間信托公司流轉(zhuǎn)通過(guò)市場(chǎng)資源配置來(lái)調(diào)節(jié)，有利于將風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化。而且信托公司與政府信托機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)上顯然也處于不對(duì)等的地位，無(wú)法公平競(jìng)爭(zhēng)。在信托人資格方面，應(yīng)尊重農(nóng)民的自主意愿，只要在合法范圍內(nèi)，可以流轉(zhuǎn)自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)的期限不得過(guò)長(zhǎng)，不然容易出現(xiàn)關(guān)于承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議。在受益權(quán)的流轉(zhuǎn)上也要進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗疲Ｕ限r(nóng)民的基本生活。

第二，完善土地信托登記制度。土地信托流轉(zhuǎn)有效開(kāi)展需要擁有較為健全的信托登記制度。而且在《信托法》規(guī)定設(shè)立信托，應(yīng)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)辦理信托登記。但是我國(guó)目前在《土地管理法》、《森林法》等各自對(duì)登記都有不同主管部門，不利于登記工作的開(kāi)展。因此應(yīng)確定信托登記機(jī)關(guān)，為方面登記、查詢，建議將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)機(jī)關(guān)同時(shí)為信托登記機(jī)關(guān)，同時(shí)明確受托人登記義務(wù)、登記要求等，保障交易安全。

（三）加強(qiáng)政府引導(dǎo)機(jī)制設(shè)立與政策扶持

首先，政府要在加強(qiáng)土地信托流轉(zhuǎn)宣傳，是農(nóng)民了解、相信并愿意將經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托公司，這也是信托公司得以發(fā)展土地信托流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的前提。設(shè)立信托流轉(zhuǎn)的信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村土地的價(jià)值進(jìn)行合理的評(píng)估，為農(nóng)戶和信托公司提供咨詢，為流轉(zhuǎn)后糾紛的解決提供幫助，這樣既可以提高土地信托的效率又可以防止土地信托爭(zhēng)議的發(fā)生，保證農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)規(guī)范而有序地運(yùn)行。這種信托服務(wù)機(jī)構(gòu)與各個(gè)當(dāng)事人的利益密切相關(guān)，因此其登記和設(shè)立應(yīng)該首要嚴(yán)格的規(guī)制，由政府本門來(lái)引導(dǎo)。

其次，發(fā)展培育一般農(nóng)戶、種植大戶等。土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)的生存與推廣也有賴于尋找到能進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者，因此政府可以通過(guò)一些優(yōu)惠政策、扶持一些有市場(chǎng)前景的項(xiàng)目來(lái)吸引投資。農(nóng)地進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般需要大量的資金投入，而這對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)是一種巨大的負(fù)擔(dān)，因此政府通過(guò)建立政策性的金融機(jī)構(gòu)放款對(duì)投資者的信貸要求、適當(dāng)減息等，還可以在財(cái)政上為投資者提供一些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等。這樣信托才能推進(jìn)土地快速、大量流轉(zhuǎn)。

土地信托流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)制度中的一種新形式，是我國(guó)信托業(yè)金融的創(chuàng)新產(chǎn)品，是深化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制的必然需求，在促進(jìn)地區(qū)的招商引資、促進(jìn)城鄉(xiāng)的一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)上都有實(shí)際成效。但是我國(guó)現(xiàn)有的土地信托流轉(zhuǎn)并未得到確定法律的保護(hù)，我國(guó)應(yīng)完善相關(guān)立法，保障土地流轉(zhuǎn)的安全。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：史煥翔〕