近十年我國政府職能轉變的研究綜述

常麗華

[摘 要]改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的發展，改革從經濟領域拓展到政治領域，主要集中在兩方面：一是機構改革，二是職能轉變，政府職能轉變是否到位關系到機構改革能否取得成功。本文主要對近年來我國學術界已有的研究成果進行總結，并針對現階段我國政府職能轉變過程中存在政府與市場的定位不明確、公共服務和社會管理較為薄弱、相應的制度不完善等問題，提出轉變政府職能的有效建議，確保改革的順利進行，不斷優化行政效率。

[關鍵詞]政府職能轉變；政府與市場；公共服務

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0062 — 02

黨的十八大將簡政放權作為改革的重點，加快明晰政府在各項事業中的職權范圍，繼續全面深化政府職能轉變，說明現階段改革還未完成。政府職能轉變從1984年開始提出并實施至今已歷經三十年，但仍是目前的焦點問題，一方面是前期的改革沒有取得預期的效果，另一方面，不同發展時期，政府所面臨的難題不同，對政府職能轉變的要求也不同。政府職能的發揮對本國的經濟發展具有重要的影響，因此對于政府職能需要進一步明晰并不斷改進。

一、近十年來我國政府職能轉變取得的成果

近十年來，對政府職能轉變的研究，我國政府職能轉變在以下三個方面取得了顯著地成果：第一：研究視角多元化。對于政府職能轉變這一議題，不同學科背景的學者從不同的研究視角出發，對政府職能轉變進行不同層面的解讀。例如：對于政府與市場的關系，不同學者有不同的看法。張旭從歷史邏輯和理論邏輯分析了政府與市場之爭，并指出政府職能轉變是解決問題的關鍵，政府職能轉變需要全方位的調整，而不是只要求政府放權；〔1〕第二：目標趨于一致性。對于政府職能轉變過程中的政府職能的目標，理論界討論最多的主要集中在：“有限政府”、“責任政府”、“服務型政府”等，從表面看起來學者的觀點不同，但是根據政府職能的定位來看，都表現在要求限制政府的職權，明確政府的職責。第三：行政審批制度改革取得進展。行政審批制度改革是繼續深入簡政放權的突破口，為了滿足市場經濟的要求和適應國際貿易規則，國務院進行了幾次較大規模的審批改革和地方清理并取得了顯著地成果。以行政審批作為改革的切入點是行之有效的，有利于推動轉變政府職能、改進機關工作作風，有利于減輕基層、企業和群眾負擔。

從這一階段所取得的成果看來，近十年對于政府職能轉變不再是對其內涵的界定討論，而是著眼于政府職能轉變的方式，如何使政府在已有的研究成果上進一步深入職能轉變。有了明確的目標定位，以及多學科的交叉視角研究，進一步轉變政府職能轉變的需要從理論探討轉向實證研究。

二、我國政府職能轉變存在的問題

（一） 政府與市場的關系定位不明確

政府與市場的關系是政府職能轉變過程中不得不面對的一個問題，社會主義市場經濟的體制下的政府是有限的政府，政府對市場的管理應該更加精確，市場可以自行調節的交給市場自己做，政府不需要插手。但在此過程中，政府與市場的邊界仍然模糊，政府存在定位不準，存在越位、錯位現象，對于市場監管部分職能缺位，效率低下。〔2〕對政府在市場經濟中的作用認識不到位，一些地方政府仍然充當了市場主體的角色。〔3〕政府在市場資源配置過程中，運用行政手段干預市場的慣性思維仍然存在，政府認為市場應該由自己主導，所以政府職能定位不明確，造成大量的尋租和貪污現象，而政府本應宏觀調控的體系卻沒有建立健全。

（二） 公共服務和社會管理較為薄弱

十六大明確指出政府的職能是：“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務 ”，但我國現階段政府對社會管理和公共服務的職能還沒有理清。市場中需要政府來提供的公共物品、公共服務仍然欠缺。社會管理部分職能缺位、錯位，手段不足，創新滯后，公共服務部分職能不到位，公共服務水平低，城鄉地區差異大。社會管理和公共服務方面的薄弱，未能及時扼制社會不公和貧富差距過快拉大的趨勢，產生了包括許多社會矛盾激化，社會群體性事件增多在內的諸多社會問題，既影響了政府形象，也在一定程度上阻礙了經濟和社會的發展。〔4〕這是現階段我國社會經濟發展亟待解決的問題之一，建設社會主義和諧社會的指標不僅僅是經濟增長的速度，還需要考慮的是在物質得到滿足的基礎上人們的精神滿足，這就要依靠政府提供公共服務來實現。

（三）相應的保障制度不健全

“行政管理體制是經濟體制、政治體制和其他相關體制的結合部”。〔5〕在政府職能轉變過程中，需要整體推進，需要建立新的制度來確認政府職能轉變成果的可持續性，但改革進程中的政府職能轉變沒有制度保障。特別需要指出的是政府職能轉變過程中沒有法制保障，導致政府職能轉變具有很大的隨意性和不穩定性。總的看來，政府職能轉變在本階段面臨的問題主要集中在兩個主要方面，一方面是政府自身所存在的問題，另一方面是政府所處的外部環境的問題。其中需要是政府與市場的關系調整問題，即政府自身需要解決的問題。建國以來，我國先后多次進行機構改革，但是改革的成效并不明顯，其中主要的原因就是政府職能轉變還沒到位，其原因還是政府沒有下定決心解決自身存在的問題，如繼得利益如何破除的問題。

三、推進政府職能轉變的路徑選擇

（一）尋找政府與市場的新平衡

政府如何處理好與市場的關系是政府職能轉變的一個重要的前提條件之一，在此過程中出現的政府越位、缺位等現象較為普遍，但是沒有得到有效的改進，如何尋找政府與市場關系的新平衡，目前多數人的觀點都是集中在深化行政審批制度改革上。王連偉在政府職能轉變進程中明晰職權的四個向度中就提出：向市場放權：深化行政審批制度改革。李榮華則指出政府職能轉變要理清政府與市場的關系，重點解決越位問題。政府職能轉變過程中一個重要的方面就是科學定位政府職能，理清政府與經濟的關系。就政府與市場分工而言，其實只需要界定政府的職能或定位即可，除了必須由政府做的以外，其他都是市場的職能。〔6〕

（二）增強政府社會管理，創新公共服務

強化政府的社會職能是新施政理念的重要組成部分，現階段我國政府的強化點應該在擴大就業、加大收入分配調節力度，擴大城鄉居民消費等方面。經濟職能與社會職能是我國政府職能的重心，其中社會職能包括社會管理與公共服務職能政府在公共服務領域。〔7〕公共服務生產過程的市場化，可以通過多元競爭來降低成本、提高效率。〔8〕唐鐵漢認為按照構建和諧社會的要求，強化社會管理職能，完善社會政策，創新社會管理體制和機制繼續加強公共服務職能，采取得力措施滿足人民群眾基本的公共需求。政府提供公共服務符合和諧社會的發展理念，對市場的良好運作以及人民生活水平的提高都是有利的。

（三）加強政府績效評估，推進行政問責

十八大四中全會指出，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。這是不僅僅是對領導干部的要求，更加是對政府部門的要求，要求政府對人民負責，接受人民監督。唐鐵漢提出加強政府績效管理與評估，推行行政問責制，將轉變政府職能納入法制化軌道。周志忍提出：“結果導向的責任政府理念”，就是政府的主管部門向結果負責，權力獲取與行使的目標和結果掛鉤。明確政府的責任，并且明確把績效評估列入政績考核中，有利推進行政問責，并最終實現政府職能轉變。

當前政府職能轉變的重點和難點依舊是如何進一步推進，具體的實施方案是什么？從近十年來已有的研究成果看來，政府可以從兩個方面努力推進職能轉變。第一：合理定位自身的職能。主要是指政府職能轉變的內部條件，這不僅僅體現在政府與市場的關系上面，還關系到政府應該引導社會經濟的發展并加強社會管理的公共服務，當然并不只是這兩個方面，政府職能轉變是一個不斷變化的歷史范疇，政府內部需要根據外部的環境變化不斷做出調整；第二：構建良好的社會環境。包括經濟環境、政治環境和社會環境，具體來說包括政策制定、完善制度、法制建設、文化發展等多個領域。這是政府職能轉變的外部條件，不僅僅是政府的事，公民及社會團體也可以發揮自身的優勢，為政府職能轉變提供有利的外部條件。

總的來說，經過近三十年的努力，政府職能轉變取得了一定的成果，但現階段存在許多問題亟待解決，第一：從政府職能上看，對于政府職能定位不清。主要表現為政府與市場、政府與社會的關系定位上，政府對市場的控制主要表現為政府對經濟的調控，由于存在“市場失靈”，所以政府需要加強宏觀調控，特別是公共服務領域，市場自身無法有效供給時就需要政府介入干預。然而，政府對市場的過度干預，阻礙了市場的發展，政府下一步需要做的是為市場提供良好的條件。第二：從研究的對象上看，主要集中在宏觀和微觀兩個層面，宏觀指泛指我國政府的職能的轉變，微觀是針對鄉鎮政府職能轉變所做的研究，對于中觀層面的市、縣兩級政府的研究不多；從研究的內容看，針對政府職能轉變的內涵界定、存在的問題、以及路徑選擇等多方面都有學者研究，但是并未形式學術對話，研究多以個體思考的形式呈現；從研究的方法上看，理論研究較多，實證的案例分析相對較少。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張旭.政府和市場的關系與政府職能轉變〔J〕.經濟縱橫，2014， （07）.

〔2〕譚曉琳.加快政府職能轉變是全面深化改革的重要關節〔J〕.中國黨政干部論壇，2014，（01）.

〔3〕唐鐵漢.我國政府職能轉變的成效、特點和方向〔J〕.國家行政學院學報，2007，（02）.

〔4〕杜創國.馬克思主義的國家觀與政府職能轉變〔J〕.馬克思主義研究，2008，（08）.

〔5〕郭濟.學習貫徹十七大精神，加快行政管理體制改革〔J〕.中國行政管理，2007，（11）.

〔6〕黃少安.準確把握我國現階段我國政府職能的一般性與特殊性〔J〕.經濟縱橫，2014，（12）.

〔7〕李冰心.論中國政府職能結構及其縱向分配〔J〕.甘肅社會科學，2014，（06）.

〔8〕周志忍.新時期深化政府職能轉變的幾點思考〔J〕.中國行政管理，2006，（10）.

〔責任編輯：張平凡〕