暫予監外執行制度完善

楊帆

[摘 要]2014年最高人民法院與最高人民檢察院出臺新規使暫予監外執行制度得到較大完善，但其仍然在程序設置、權責分配方面存在諸多問題。為了加以彌補，學術和實務界廣泛探討和實踐了檢察機關同步監督制度。但同步監督理論的法律基礎并不牢固，完善暫予監外執行制度應當綜合考量、重新配置各機關的權責劃分與程序，才能收獲立法統一與司法效率。

[關鍵詞]暫予監外執行；檢察機關；同步監督；法律監督權

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0060 — 02

一、 暫予監外執行程序的完善成果與不足

前些年，由于對拘役、有期徒刑的暫予監外執行程序規定不完善、監督不嚴，出現了大量權錢交易、徇私舞弊的腐敗行為，大量在押的“權貴人士”被違規暫予監外執行，引發公眾憤怒。近年來在中國共產黨厲行反腐的精神指導下，許多新規定相繼出臺，對暫予監外執行程序進行了更為細致、嚴格的規定，腐敗案件大大減少。

（一）暫予監外執行程序新突破

最高人民法院、最高人民檢察院聯合公安部、司法部、國家衛生計生委于2014年10月頒布的《暫予監外執行規定》對該制度進行了重要完善，主要包括：

第一，賦予了被告人及其辯護人暫予監外執行申請權。之前，這一重要權利的缺失剝奪了刑罰被執行人的重要訴訟權利，使其完全成為行政命令的被執行者，無法掌握自己的命運，不利于促使被執行人積極改造。這一重大修改充分保障了被執行人的刑罰主體地位、人權和改造的主動性。但是，《暫予監外執行規定》的效力地位并不夠高，這一權利還應當在《刑事訴訟法》中得到體現，才能做到法律的普遍適用。

第二，賦予了人民檢察院對暫予監外執行人基本情況的調查核實權。新《暫予監外執行規定》表明，人民檢察院有權向有關機關、單位調閱材料、檔案；人民檢察院認為必要時，可以自行組織或者要求人民法院、監獄、看守所對罪犯重新診斷、檢查或者鑒別。因此人民檢察院不再只能審查監獄、看守所提供的書面材料，而能夠更接近被執行人的真實情況，更容易發現程序中的腐敗問題。

第三，新《暫予監外執行規定》規定了對司法工作人員或從事診斷、檢查、鑒別等工作的相關人員在執法工作中玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權等違法違紀行為的法律責任。2001年的《關于監所檢察工作若干問題的規定》表明，人民檢察院監所檢察部門有對這類案件的立案偵查與初查權。這些規定將大大增強對刑罰執行機構違規操作的威懾力。

（二）暫予監外執行制度仍存在較大不足

但與此同時，我們也必須看到以上規定雖擴大了人民檢察院的部分權力，但沒有做到對這一制度根本、全面的完善。筆者認為，至少還存在以下問題：

第一，從程序上看，監獄、看守所仍是暫予監外執行的決定機關，這在世界范圍內是絕無僅有的。這一程序設置使得監獄、看守所分割共享了法院的刑罰執行權，并且剝奪了人民檢察院的求刑權。

在刑事訴訟的過程中，公訴機關履行起訴、追訴和懲罰犯罪的職責，求刑權是人民檢察機關的基本權力。刑罰變更的過程，實際上是依據被執行人犯罪和改造情況，對被執行人的應處刑罰的重新認定，因而仍屬于人民檢察院的權責范疇，但我國刑罰變更權的設置則剝奪了人民檢察院的這一權力。交付執行后的暫予監外執行決定由省級獄政管理部門作出，整個程序沒有公開聽證、言詞調查、對抗辯論，極具行政色彩。且一旦決定機關做出錯誤的決定，卻并不存在上訴等救濟途徑，決定機關“一審終審”易誘發決定機關徇私舞弊。在德、法等傳統大陸法系國家，暫予監外執行的決定通常需要由執行法庭或法官做出，以司法程序決定，由服刑人員、監獄和檢察官參與開庭審理，由法院作出判決，對判決不服的可以上訴。這程序與權力設置更加正當，體現了權利制衡與人權保護。

第二，在對暫予監外執行程序的監督方式上，我國刑事訴訟法規定，批準暫予監外執行的機關應當將決定抄送人民檢察院。人民檢察院認為決定不當的，應自接到通知之日起一個月內將書面意見送交批準機關。由此可見檢察機關的監督是一種事后監督，存在操作困難、程序模糊、缺乏權威等問題。

從操作上看，檢察機關的監督方式為依據決定機關的決定書發出糾正違法通知，雖說新規定賦予了檢察機關更大的調查權，但依據決定機關的決定書還是很難發現問題，因此檢察機關動用調查權的可能性太低。且即使檢察機關提出了糾正意見，也可能因為法律沒有規定決定書的送達時限，出現已經釋放被執行人之后才送達的情形。從程序上看，法律對決定機關做出的決定書的生效時間規定模糊，因此一旦決定做出，執行機關就可以對被執行人予以監外執行，檢察機關提出再多的糾正意見也是無的放矢。從權威性看，法律沒有規定檢察機關提出糾正意見之后的程序，被糾正機關并不必須糾正，導致監督不力。

二、 完善檢察機關對暫予監外執行程序的構想

（一） 暫予監外執行程序完善

在程序構建方面，筆者認為，變更刑罰執行是對被執行人的犯罪與改造情況的重新審查，應當回復人民法院、人民檢察院、刑罰被執行人和執行機關本來地位，構建人四位一體的程序結構。

其中，程序啟動權應掌握在被執行人與檢察機關手中。被執行人認為自己符合暫予監外執行條件時，可以向執行機關提出申請，由申請機關交法院審理。而對檢察機關賦予檢察建議權，對符合暫予監外執行條件的罪犯，檢察機關可以建議執行機關報請法院裁定。而人民法院具有對刑罰變更執行的決定權。在開庭審理的過程中，執行機關、人民檢察院、被執行人都應參與，充分進行調查、質證與辯論。如果對法院的裁定結果不服，被執行人應有上訴權，而檢察院有抗訴權。由于暫予監外執行涉及重大公共利益，因此還可以考慮效仿俄羅斯刑事訴訟法，規定檢察機關對暫予監外執行的裁定提出的抗訴具有停止執行的效力。①

（二）檢察機關監督權完善

對于如何完善檢察機關的監督權，實務界與理論界提出了各種制度構想，其中討論最為熱烈的當屬檢察機關同步監督理論，即檢察機關在暫予監外執行程序的事前、事中和事后進行動態監督。

首先，在事前建立事先審查制度和檢察官約談制度。檢察機關有權事先審查暫予監外執行材料，并要求執行機關撤回其認為不符合執行條件的提請材料。派駐監管場所的檢察官可以隨時約談在押的被執行人及其同監室成員，事先了解可能需要暫予監外執行人的病史、改造表現等情況。

其次，在事中檢察機關可以列席暫予監外執行評審委員會會議等有關會議，對監獄辦理被執行人暫予監外執行的全部程序進行監督，且檢察機關有權隨時要求監獄等部門提供有關的案卷材料。

最后檢察機關根據事前、事中監督掌握的情況，判斷暫予監外執行的決定是否符合法定條件和法定程序。如果發現暫予監外執行不當的，應當向決定機關提出書面糾正意見。如果檢察機關對疾病傷殘鑒定有疑義，必要時可以組織對罪犯病情的復查和重新鑒定。事后審查的期間內，執行決定應當暫緩執行。

事實上，同步監督理論已經得到了政策上的肯定與實踐中的適用，各地刑罰執行機構中設置的派駐檢察室實現了與執行機構較強的信息聯網與互動。2005年3月，中央政法委下發了《關于進一步加強保外就醫工作的通知》，要求檢察機關強化監所檢察工作，“變事后監督為同步監督”。《最高人民檢察院關于監所檢察工作若干問題的規定》也指出，“派駐檢察人員應當深入被監管人員的勞動、學習、生活三大現場，了解掌握監管改造情況···監所檢察部門應當定期與監管單位召開聯席會議，搞好協調配合”。

三、檢察機關同步監督之我見

筆者認為，同步監督固然有效，但缺乏牢固的法律依據。我國刑事裁判執行監督構造屬于典型的檢執分離制，“檢察機關不直接實施刑罰權，而是從監督執法活動入手，把維護法律的統一作為自己的專職。”②

也就是說，檢察機關的職權為法律監督權。程序性是其主要特點，而不具有實體處分的效力，不能決定刑罰的適用結果。雖然很多學者對檢察機關監督的權威性不足都提出要擴大檢察機關的權力，但有學者敏銳地指出，“片面擴大實體權并不一定能促進刑罰執行監督的效果，同時也改變了檢察權的屬性。”③例如同步監督的構想與實踐中，檢察機關的事前審查可引起執行機關撤回申報，此時檢察機關實則在行使刑罰變更的決定權或指揮權，超越了法律監督權，改變了監督權的性質。

從法理上說，“法律監督中監督者是以第三者的身份置身被監督系統或者監督對象之外，在客觀評價被監督事務的基礎上超然理性地實施監督。”④其實，檢查監督的非強制性與全面性并不矛盾。檢察機關的法律監督權內涵豐富，其包括對被監督事務的知情權、對材料的審查權、特定程序的啟動權，還包括糾正違法的檢察建議權等等，但絕不應有強制性。

那么，如何兼顧暫予監外執行程序的完善與檢察監督權的邊界呢？對此，筆者認為有兩種可行路徑：

第一種方法是，嘗試學習法、德等國家，賦予檢察機關刑罰執行權與刑罰執行變更決定權，使得同步監督理論有法可依。這一解決方法是較為徹底的，但要賦予檢察機關以上權力，就需要在根本上修訂憲法，重新確立檢察機關的權力范圍，進而修改刑法、刑事訴訟法等基本法，才能做到法律體系上的統一。

第二種建議是，在現有法律的規定下，變同步監督為隨時介入模式。即檢察機關有權隨時介入執行機關的活動，及時發現違法情況予以糾正。相比之下，隨時介入模式也可以在事中和事后做到較為全面的監督，但這種監督是不定期的，其結果也是非強制的。可以賦予檢察機關更多的程序啟動權、檢察建議權，加之筆者在上文中提到的改革暫予監外執行總體程序，以法院作為程序的決定主體，以權力制衡的方式保障程序的公正有效。相比之下，筆者更傾向于這種完善方式。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕向澤遠.法律監督原理〔M〕.北京：群眾出版社，2006.

〔2〕徐靜村.刑事訴訟前沿研究〔M〕.北京：中國檢察出版社，2003.

〔3〕呂澤華，李剛，等.論我國刑罰執行體系與檢察執行監督機制〔J〕.西部法學評論，2009，（01）.

〔4〕劉春濤，張玉飛.論刑罰變更執行檢察監督機制的完善〔J〕.西南農業大學學報：社會科學版，2013，（10）.

〔5〕劉吉山.刑罰變更執行監督存在的問題及解決對策〔J〕.當代法學，2011，（05）.

〔責任編輯：陳玉榮〕