發(fā)展休閑漁業(yè)的法律問題研究

劉乃忠

[摘 要]休閑漁業(yè)是二十世紀(jì)八十年代在臺灣興起的，二十世紀(jì)九十年代傳入大陸，但相比于臺灣或其他許多國家，我國現(xiàn)階段的休閑漁業(yè)，無論在發(fā)展上還是管理上都存在很多不足。本文從休閑漁業(yè)的背景出發(fā)，對我國現(xiàn)階段的休閑漁業(yè)狀況進(jìn)行分析，簡述我國休閑漁業(yè)面臨的主要法律問題，并提出相關(guān)的解決措施。

[關(guān)鍵詞]休閑漁業(yè)；漁業(yè)管理；法律問題

[中圖分類號]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0056 — 02

一、休閑漁業(yè)的前景

（一）休閑漁業(yè)的概念及特點

休閑漁業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)在近幾年迅速發(fā)展，同時也帶動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。休閑漁業(yè)顧名思義是指人們勞逸結(jié)合的漁業(yè)活動方式，是漁業(yè)和娛樂相結(jié)合的產(chǎn)物，是傳統(tǒng)漁業(yè)與現(xiàn)代旅游業(yè)結(jié)合的產(chǎn)物。而臺灣大學(xué)的姜榮吉教授對休閑漁業(yè)的定義是：“休閑漁業(yè)就是利用漁村設(shè)備、漁村空間、漁村生產(chǎn)場地、漁法漁具、漁業(yè)產(chǎn)品、漁業(yè)經(jīng)營活動、自然生物、漁業(yè)自然環(huán)境以及漁村人文資源，經(jīng)過規(guī)劃設(shè)計，以發(fā)揮漁業(yè)于漁村休閑旅游上的功能，并以此提高漁民收益，改善漁民生活水平，同時促進(jìn)漁村發(fā)展、帶動經(jīng)濟(jì)增長〔1〕。”

休閑漁業(yè)是傳統(tǒng)旅游業(yè)和現(xiàn)代旅游業(yè)的結(jié)合，其最大的特點就是休閑性，除此之外，在功能和產(chǎn)品等方面也有很多特點。在生產(chǎn)和經(jīng)營方面，休閑漁業(yè)通過大力開發(fā)海洋漁業(yè)資源、深入探究漁業(yè)可利用價值，開展與漁業(yè)相關(guān)的旅游項目，例如垂釣、觀賞、放生等，可以說是住水邊、玩水面、食水鮮〔2〕。現(xiàn)在的消費者更注重生活質(zhì)量，也因此大多傾向于休閑消費，休閑漁業(yè)通過一系列體驗性高的活動積極應(yīng)對市場需求，拓寬了市場空間。同時借水行舟，充分利用漁民的專長，使游客參與到捕魚等活動中。

（二）我國發(fā)展現(xiàn)狀

1.發(fā)展優(yōu)勢

基于漁業(yè)資源的緊缺和國外休閑漁業(yè)的發(fā)展盛況，我國逐漸意識到發(fā)展休閑漁業(yè)的緊迫性。全國各地沿海城市都積極發(fā)展休閑漁業(yè)。我國除了擁有960萬平方公里的陸地面積以外，還有300萬平方公里可管轄的海洋面積是不容忽視的〔4〕。中國海岸線長達(dá)1.8萬公里，島嶼海岸線長達(dá)1.4萬公里，位居世界第四〔5〕，可以說海洋資源非常豐富。在沿海地區(qū)，休閑漁業(yè)的發(fā)展已經(jīng)具備初級水平，一些內(nèi)陸城市也逐漸認(rèn)識到發(fā)展休閑漁業(yè)的重要性。

2.限制因素

發(fā)展休閑漁業(yè)的限制因素主要有以下幾個方面。首先，資金匱乏是主要問題。發(fā)展一項產(chǎn)業(yè)離不開資金支持，限制沿海城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因此也多在于此。同日益增長的休閑產(chǎn)業(yè)需要對比，資金不足這一缺口更顯突出。其次，漁民的觀念相對保守，這也是目前發(fā)展休閑漁業(yè)亟待解決的問題之一。傳統(tǒng)漁民大多專注于傳統(tǒng)的漁業(yè)模式，思想覺悟低，對事物的認(rèn)知能力較弱，短時間內(nèi)很難讓他們完成從傳統(tǒng)漁業(yè)到休閑漁業(yè)的轉(zhuǎn)變。除此之外，各個地方的漁業(yè)資源的種類和數(shù)量都不同，尤其是內(nèi)陸地區(qū)，由于漁業(yè)資源并不豐富，所以發(fā)展休閑漁業(yè)也相對困難。

（三）發(fā)展休閑漁業(yè)的意義

1.休閑漁業(yè)有利于優(yōu)化漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整。休閑漁業(yè)的發(fā)展涉及交通、旅游、餐飲、船舶制造及漁業(yè)裝備制造等多種行業(yè)，并提供大量的就業(yè)機(jī)會。休閑漁業(yè)能夠與多種產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，從而打破漁業(yè)生產(chǎn)的單一性，形成新的產(chǎn)業(yè)模式。

2.休閑漁業(yè)有利于漁業(yè)資源的合理開發(fā)、利用和保護(hù)。休閑漁業(yè)正是基于我國目前漁業(yè)資源嚴(yán)重匱乏的情況而發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展休閑漁業(yè)，可以降低捕撈強(qiáng)度，有利于保護(hù)漁業(yè)資源。此外，人工養(yǎng)殖等方法也大大促進(jìn)了漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

3.休閑漁業(yè)有利于增加漁民收入、帶動經(jīng)濟(jì)增長。休閑漁業(yè)在漁民收入增加的同時，也極大的調(diào)動了漁民積極性，更好地促進(jìn)休閑漁業(yè)的發(fā)展。

此外，發(fā)展休閑漁業(yè)，有利于世界各國先進(jìn)技術(shù)的交流，有利于促進(jìn)漁區(qū)對外開放和城鄉(xiāng)交流，推進(jìn)漁區(qū)環(huán)境整治，提高漁區(qū)知名度，推進(jìn)漁村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程等〔6〕。

二、我國發(fā)展休閑漁業(yè)存在的法律問題

（一）立法不足

目前我國關(guān)于休閑漁業(yè)發(fā)展和管理的法律有《漁業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等，以及其他地方性法律法規(guī)和部門規(guī)章，它們管理著休閑漁業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、安全等各個方面。但對于發(fā)展迅猛的休閑漁業(yè)來說，現(xiàn)有的法律法規(guī)略顯單薄，主要的問題有：1.立法滯后，很多法律法規(guī)都是在出現(xiàn)問題后才開始起草，不能做到在出現(xiàn)問題時有法可依，使得管理方面存在很多漏洞。例如休閑漁業(yè)的發(fā)展涉及到海島，而我國現(xiàn)在除了廈門等城市有地方性法規(guī)以外，還沒有一部《海島法》，因此在發(fā)展休閑漁業(yè)的過程中對海島的保護(hù)和管理制度很不健全。2.實用性差，有些法律法規(guī)紙上談兵、不貼合實際，使得法律規(guī)章無法落實，執(zhí)行起來也有難度。3.協(xié)調(diào)性低，不同的法律規(guī)章之間存在相矛盾、相違背的情況，不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使得在適用法律的時候沒有衡量的標(biāo)準(zhǔn)。4.執(zhí)行力差，很多現(xiàn)實問題落實到法律上都有具體的法律法規(guī)可以適用，但由于執(zhí)行力較差，使得很多法律條文成了擺設(shè)。5.法律與技術(shù)水平不匹配，例如，一方面規(guī)定了發(fā)展?jié)O業(yè)的同時要保護(hù)環(huán)境，另一方面卻沒有與之配套的高科技產(chǎn)品來保障節(jié)能減排和治理污染。6.法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)不對應(yīng)，尤其是一些義務(wù)和責(zé)任不能落實〔7〕。

（二）政府管理不力

政府管理不力的問題不僅僅存在于休閑漁業(yè)的發(fā)展中，在各類新聞中都能聽到的一個詞就是“有關(guān)部門”，政府管理部門往往各自為政，在出現(xiàn)問題時卻又互相“踢皮球”，甚至坐視不理，由于職責(zé)重疊和缺漏，常常導(dǎo)致有利益的事情爭相重復(fù)管理，沒有利益的部分則互相推卸責(zé)任。

（三）資金來源問題

目前我國的休閑漁業(yè)尚處于起步階段，距離國外的先進(jìn)水平還有一段距離，而發(fā)展離不開資金的支持。這些資金若全部由政府撥款是不現(xiàn)實的，其他個人或企業(yè)的投資能力也是有限的，因此汲取外來資金是解決問題的關(guān)鍵。汲取外來資金需要解決當(dāng)?shù)卣⒋寮w、村民與外來投資者之間的利益分配關(guān)系以及各方的權(quán)益保障問題，核心是土地等自然資源的權(quán)益歸屬問題和產(chǎn)權(quán)交易問題。雖然《物權(quán)法》明確了解決該問題的方向，但配套法律法規(guī)和措施尚不完善，落實到實際問題上仍存在許多問題。

（四）環(huán)境污染和資源破壞

環(huán)境污染是任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展都不能避免的問題，盲目追求快速發(fā)展所帶來的環(huán)境污染是有目共睹的。由于相關(guān)法律法規(guī)的欠缺、管理部門相互推卸責(zé)任，使得“先發(fā)展、后治理”的悲劇一再上演，從而導(dǎo)致海洋環(huán)境污染、資源退化，直接造成漁業(yè)資源大量減少。而隨著游客增多，需求量隨之增大，無節(jié)制的開發(fā)只會導(dǎo)致漁業(yè)資源趨于匱乏，甚至影響生態(tài)平衡。

（五）食品安全問題

休閑漁業(yè)大多在漁村海島進(jìn)行發(fā)展，這些地區(qū)相對偏遠(yuǎn)，衛(wèi)生條件差，設(shè)備不齊全，很多水產(chǎn)品沒有嚴(yán)格的質(zhì)量把關(guān)，食品安全問題不容樂觀。

（六）人身、財產(chǎn)安全問題

由于休閑漁業(yè)的相關(guān)活動都涉及游客或參與者的親身體驗，存在一定危險性，尤其是對于沒有經(jīng)驗或不懂水性的游客來說。同時不乏有不法分子利用這一平臺趁火打劫、竊取財物，無論是人身傷害還是財產(chǎn)損失，都是我們不愿意看到的。

三、如何解決我國休閑漁業(yè)面臨的問題

（一）加強(qiáng)立法、細(xì)化規(guī)章

休閑漁業(yè)的發(fā)展，看似只是一個領(lǐng)域的發(fā)展，實則涉及多個部門，例如旅游業(yè)、漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)、食品衛(wèi)生、資源可持續(xù)發(fā)展等。目前的多部門立法、多部門管理很容易形成無人管理的局面，而單獨出臺一部《休閑漁業(yè)法》也是不切合實際的。休閑漁業(yè)作為帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展而形成的一個新興產(chǎn)業(yè)，理應(yīng)由《經(jīng)濟(jì)法》來調(diào)控，同時，由于海域和資源的不同，立法也應(yīng)因地制宜，以省或市為單位、并以國家現(xiàn)有法律法規(guī)為準(zhǔn)則制定適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展特點的休閑漁業(yè)法規(guī)，做到言盡其詳，明確各部門的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，做到實體法與程序法相匹配，使得實際問題有法可依。

（二）有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)

有法必依是前提，執(zhí)法必嚴(yán)是根本。目前我國的法律現(xiàn)狀是法律條文多，但落實起來困難。針對這一問題，應(yīng)該建立健全管理機(jī)制，由一個單獨的部門直接監(jiān)管休閑漁業(yè)各個相關(guān)活動的合理性以及合法性，同時政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)大力配合、全力支持，并以國家強(qiáng)制力保障立法的實施。

（三）政府扶持、積極引導(dǎo)

國家和政府作為經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，應(yīng)當(dāng)大力支持休閑漁業(yè)的發(fā)展，只有政府的大力推廣、積極引導(dǎo)和資金支持，休閑漁業(yè)才能快速發(fā)展，臺灣即是一例。國家和政府應(yīng)當(dāng)積極組織學(xué)者進(jìn)行考察和學(xué)習(xí)，探索休閑漁業(yè)發(fā)展空間和提升空間，制定全面的發(fā)展規(guī)劃，建立健全管理機(jī)制；同時政府應(yīng)投入資金進(jìn)行休閑漁業(yè)的配套建設(shè)，如漁村、漁港等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，把休閑漁業(yè)發(fā)展與漁村、漁港建設(shè)及漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)結(jié)合起來〔8〕。

四、總結(jié)

休閑漁業(yè)作為我國當(dāng)前漁業(yè)發(fā)展的一個分支，尚存在很多爭議。隨著人們對休閑漁業(yè)的需求逐漸增多，人們錯誤地以為大力發(fā)展休閑漁業(yè)就會有助于漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，卻忽視了發(fā)展休閑漁業(yè)對資源和環(huán)境的負(fù)面影響，以及立法的不完善。對于中國來說，面對日益減少的漁業(yè)資源，發(fā)展休閑漁業(yè)在一定程度上有利于解決漁業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的一系列問題。為了更好地發(fā)展休閑漁業(yè)、帶動經(jīng)濟(jì)增長，需要各部門的通力配合，保障立法和執(zhí)法的同時，汲取其他國家的先進(jìn)技術(shù)，做好休閑漁業(yè)的管理和開發(fā)。

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕