民主行政對和諧社會建設的意義

李北辰

[摘 要]作為一種先進理念和模式，民主行政的核心就是賦予行政相對方以民主參與權并保障其實現(xiàn)。客觀上， 民主行政使行政相對方具有參與感，使公平的政治權利得以維護，使社會整體的政治環(huán)境得以維護。民主行政可以使公平在行政法律關系中的劣勢地位得以改善，能夠促進社會主義和諧社會的建設。

[關鍵詞]民主行政；民主參與；依法行政；和諧社會

[中圖分類號]D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0034 — 02

中國共產(chǎn)黨提出 “要堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高建設社會主義和諧社會的能力”，這一目標已伴隨我黨幾十年的執(zhí)政歷程，從未改變。社會主義和諧社會應該是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會，在這樣的社會中，國家作為統(tǒng)治和服務機構起了重要作用，而國家制定的政策更是維護社會和諧的基礎。行政機構和行政相對方都是國家的組成部分，但是法律賦予了行政機構制定政策和積極爭議的權利，所以相對來說，行政相對人在這種關系中處于弱勢。在行政過程中，利用先進的民主行政理念改善這種關系，對實現(xiàn)社會和諧具有重要意義。

一、民主行政的內容

在國家和社會管理領域，民主行政是實質性的一大突破，這一理念同時也帶給行政法學新的啟迪。

（一）民主行政是應運而生的行政模式

美國政治學家Wilson曾提出：“公共行政研究的目標一是發(fā)現(xiàn)政府能夠合適而成功地做什么，二是發(fā)現(xiàn)政府如何以最低的成本（金錢和精力）為代價，以及最大可能的效率來做好這些事。”〔1〕 德國學屆后來又結合他的理論，提出了官僚論。其主要關心如何提高國家行政的效率，并在此基礎上確定一些管理模式和機構設置模式。官僚制理念在短期內有一定效果，比如可以使國家力量得到增強，可以使社會穩(wěn)定性得到相對提高，可以使經(jīng)濟發(fā)展短期增速。但是，官僚論卻存在很多問題，如無法滿足社會需求，無法提高社會民主程度，政府行為不具有公共屬性。這些問題表明，這種曾經(jīng)占據(jù)世界多數(shù)國家政治生活主導地位的行政模式已經(jīng)即將走到盡頭，新的行政理念呼之欲出。

（二）民主行政是使行政相對方具有參與感的行政模式

官僚行政論不能適應社會現(xiàn)實，不能滿足行政領域的要求，也不能對社會發(fā)展起到積極作用，面對這樣的公共行政危機，一些專家學者提出民主行政理念，強調行政過程中的民主與公正。社會進步、民主進程推進、政府管理體制和行政模式改革，這些相互作用、相互結合促成了民主行政的誕生。曾經(jīng)的行政模式，是管制為主，命令為主，容易導致集權和不公平，容易使民眾的弱勢群體位置日趨明顯，導致行政機關高高在上，獨斷專行，不近人情，而與社會大眾遠遠分隔開來。民主行政理念則與之相反，可以走服務型道路，可以廣開言路，提高行政活動中的民眾參與感，使社會公眾的角色由被管制的對象轉變?yōu)橹鲃訁⑴c者。

民主行政的內涵和外延，我認為應該這樣總結：作為一種理念和模式，民主行政維護公民利益和公共權益，保障公民參與權，允許公民參與公共事務的決策，使行政機關在管理和行政過程中遵循民主理念。使行政因民主而變得公開、公正，它是一種具有強烈參與取向的民主。

二、和諧社會的內涵

社會主義和諧社會要求把治國理政的視野拓展到經(jīng)濟、政治、文化、社會和人的發(fā)展各個方面，并用經(jīng)濟、行政、法律、政策和道德等手段，統(tǒng)籌各種社會資源，綜合解決社會協(xié)調發(fā)展問題。所以社會主義和諧社會是一種各盡其能、各得其所、和諧共處的社會。

我國特別提出社會主義和諧社會“尊重人民訴求”這一特征。社會主義和諧社會，各個階層和群體必然積極表達權利訴求、民主訴求、公正訴求以及政治訴求。對于這些利益訴求，我黨充分尊重，并積極整合合理要求，致力于形成一種民主又和諧的局面。

三、民主行政是構建社會主義和諧社會的基礎

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出構建社會主義和諧社會，“要堅持以人為本，堅持民主法治的原則，要完善民主權利保障制度、鞏固人民當家作主的地位，建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。” 而以“尊重公民的民主權利、保障公民的參與權利”為核心的民主政治與決定要求恰好契合。社會的和諧是一個十分復雜的系統(tǒng)，社會主義和諧社會不僅涵蓋了人與人的和諧、人與自然的和諧，同時還包括人與社會的和諧。在實際生活中，行政機構可以對人產(chǎn)生各種影響，不論是大范圍的行政活動還是小范圍區(qū)域性的行政活動，都涉及人們的切身利益。在公民與行政機關所構成的行政法律關系范疇內，公民的弱勢位置和行政機關的權利的矛盾，很容易造成二者之間的不和諧，因而造成糾紛。此時，民主政治—作為一種應運而生的體制，便可以起到改善作用。

（一）民主行政中的公眾參與至關重要

早期的行政管理理論認為，行政活動的主體是行政事務的管理者，行政活動的相對人是行政事務的被管理者，他們之間的關系是命令與依從、主動和被動、管理和被管理的關系。在行政活動中，行政機關占據(jù)絕對主導地位，而行政活動的相對人則把全部的權利交給了行政機關，甚至自己的全部利益也無權掌控，他們自己本應受保護的權益無從談起。為了實現(xiàn)行政程序法制約行政權力的角色，公眾參與成了必要條件和重要途徑。公眾參與行政管理，通過具體的行為促進行政過程中自己權益的維護，促進行政活動的進程朝著自己設想的方向發(fā)展，促進行政活動的結果符合自己的意志，而非被剝奪自主權的強加。可見，行政活動中的民主參與具有重要意義，可以使行政相對人的角色定位為對的權利義務主體，體現(xiàn)了以人為本的精神和對人權的高度重視。

（二）民主行政對促進公正行政具有重要意義

縱觀行政權發(fā)展的歷史，除了日益膨脹的趨勢，其自由裁量權的擴大也成為了一個重要特征。為應對繁雜多變的社會事務，自由裁量權本身無可厚非，也具有一定的必要性。但是它的存在卻使得行政權力更有可能被濫用。而這種濫用造成的最直接就是行政過程中的行政相對人利益受損。行政機關為了追求國家利益，可能會損害公民個人的權益，這種潛在沖突有可能激化行政機關與公眾之間的矛盾。通常，法治國家利用平衡來制約權力，而民主行政無疑是一種典型的平衡策略，它賦予民眾參與權，實現(xiàn)了公眾權利對行政權力的制約，公眾具有知情權、陳述權和抗辯權。其中，知情權可以促使行政機關公開行政過程，杜絕暗箱操作，減少行政權力不受制、不受監(jiān)視的濫用。陳述權賦予公眾完整陳述事實以及表達合理訴求的權利，避免了一言堂，避免了含冤受辱無處訴的局面，同時，也增加了行政機關兼聽則明，做出公正行政行為的機會。關于抗辯權，其實質在于：“把訴訟程序中的抗辯機制移植到行政程序中來，以尋求行政的正當理由。” 〔2〕抗辯時，行政相對人具有獨立性和主動性，在行政機關對其提出不符合實際的證據(jù)和指控時，可以及時抗議、反駁和辯論。這個過程本身體現(xiàn)了對人格和人權的尊重，也體現(xiàn)了民眾爭取自身利益的姿態(tài)。

（三）民主行政對行政效率的提高具有重要意義

民主行政在使行政相對人具有參與感的同時，也使行政相對人更加認同行政活動的結果。這樣既能夠使其在接受行政決定過程中顯得積極主動，又能夠使行政成本得以降低，減少行政過程的爭議和矛盾。馬克思曾精辟的指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”〔4〕 那么，人們當然對其自身的利益倍加關注。行政相對人與行政活動和行政活動的結果有關系，行政相對人才會參與到行政過程當中，并對其結果格外關注。如果行政決定對行政相對人的利益造成了損害，那他肯定會抵觸這一結果。而在民主行政中，行政相對人除了關心行政決定，還會關心自己被賦予的權利的程度。因此，行政過程公開透明，暴露在陽光和公眾的監(jiān)督下，增強當事人的參與感，使當事人充分了解整個事實情況和法律依據(jù)，可以自由的表達自己的想法和自由的為自己申訴，就會使當事人的懷疑心理和排斥心理減輕，從而增強彼此互信，調動他們配合行政機關的積極性，提升他們對行政決定的認同感，從而節(jié)約各方面成本，提升行政效率。

同時，當事人如果可以成功的在行政活動中監(jiān)督行政機關行使權力，維護自身利益，那他們的不滿和懷疑必然減少，行政爭議也會隨之減少。因而，行政復議或訴訟的發(fā)生也會銳減。由此可知，民主行政對提高行政效率的意義不言而喻，民主行政對保障行政過程中的和諧關系同樣具有重要意義。

四、提高民主行政水平，進一步促進和諧社會建設

（一）健全法制，使民主行政具有法律依據(jù)。行政機關民主行政，公民民主參政，不光是理念和模式，還應是一個制度。民主行政需要有法律后盾作為支撐，制度建設的重要性毋庸置疑。我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”憲法這一規(guī)定賦予了公民很大程度上的民主參與權利。然而，如果在具體的行政活動中，不能有效落實相關法律，行政參與權就沒有實際意義。所以，還應該從細處入手，從實處著手，細化相關規(guī)定，使每一項權利都有具體的法律條款加以保護和支撐，才能真正實現(xiàn)民主行政。民主行政任重道遠，并非短期的幾個制度就能實現(xiàn)，它是個長期而細致的過程，它需以多種民主參與制度為基礎，以法律效力保駕護航，才能實現(xiàn)其所倡導的真正的民主。

（二）加強道德建設，使民主行政有人才保證。俗話說，制度是死的，人是活的。任何制度和法律的貫徹落實，都只是死的規(guī)定，不可能自己發(fā)揮效力保障公民權利。它們都需要充分的人才保證，都需要具體行政人員來行使權力，來使民主行政的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。否則，即使法律十分完備、公民積極配合，也不可能實現(xiàn)預想效果。所以，運用道德手段，使行政人員受到熏陶和教育，使其在堅持原則的前提下為民眾著想，才能夠全面保證民主政治落到實處，保證社會主義和諧社會的建設落在實處。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕WILSON W.The study of administration〔A〕.In Jay M.Shafriaz（ed.）.Classics of public administration 〔C〕.Il-lionois：Moore Publishing Company，1978：03.

〔2〕孫笑俠.法律對行政的控制--現(xiàn)代行政法的法理解釋〔M〕.濟南：山東人民出版社，1999：40.

〔3〕方世榮.論行政相對人〔M〕.北京：中國政法大學出版社，2000：109.

〔4〕馬克思恩格斯全集（第一卷）〔M〕.北京：人民出版社，1956：82.〔責任編輯：張 港〕