把權力關進制度的籠子里

楊菲

【摘要】隨著當今社會的發展，權力腐敗現象愈演愈烈。如何消除腐敗現象，保持經濟健康平穩發展，維護社會秩序穩定成了當前社會人們關注的重點。雖然我們在過去的反腐斗爭中取得了一些進展，但是權力腐敗問題并沒有從根源上解決，如何應對并徹底解決解決權力腐敗現象成為擺在我們面前無法回避的一個課題。

【關鍵詞】權力；腐??；政治學

2010年4月初，國務院研究室、中紀委辦、中國社會科學院，完成了《全國地方黨政部門、國家機關公職人員薪酬和家庭財產調查報告》。該報告披露：地廳級以上官員已形成官僚特權階層，其年收入是當地城市人均收入的8～25倍，是當地農民年均收入的25～85倍；在全國個人儲蓄存款中出現了“居民儲蓄增加額”居然比該年的“工資總額”多的怪象；十多年來中國7000萬股民投入股市的30000億現金，還剩10000億，其余20000億巨資已被官商聯盟所侵奪和消耗；有些地方的高官及家屬占有的財產高達700萬，所擁有的房產也在400平米以上；5個最重要的領域--金融、外貿、地產等行業中，85%～90%的核心職位掌握在高干官員子女的手中；億萬富豪的致富途徑也與高管密不可分。本應該是“公仆”的政府官員卻“異化”為官僚特權階層，權力與資本、官商勾結成為了官員尋租腐敗的重要原因。那么，官員收入過高折射出的官員權力不受制約、政治腐敗在現實情況下勢必有其成長的土壤，對官員權力異化的可能性空間進行解釋性研究并嘗試對這種“不可治理性”尋找治理措施將是筆者接下來重點關注的內容。

一、官員腐敗的可能性空間

（1）主權與治權的分離

無論是古典民主形式還是現代民主形式，國家的公共性天然地要求主權在民，這是政治合法性的關鍵所在，意即政府權力的正當性行使，必須得到全體公民的認可。而這種主權具有絕對性、權威性、不可分割性、不可轉讓性等特質。古希臘的小國寡民形式使得人民主權以公民直接參政議政的形式體現出來，然而，現代社會由于人口眾多、地域擴展等原因已然不具有古典直接民主的原始條件，國家重大事務只能交由少數人處理即主權與治權的分離。南開大學教授朱光磊認為，我國自古以來非常重視權力的歸屬卻忽視了權力的運作①，也就是說，在主權與治權分離的情況下，作為精英的政府官員能否保證其所制定、執行的公共政策符合“公益”，將打上一個大大的問號。一般而言，人民主權要處于絕對權威地位，政府治權要從屬并服從于人民主權。但是，在現實政府運作的過程中，“實然”與“應然”卻存在著一段狹長的距離。

（2）國家掠奪社會，社會全面潰敗

中國特色社會主義道路的發展模式在于“摸著石頭過河”，在于“中間道路”即政治上，堅持四項基本原則以及最重要的是黨的領導。經濟上，激發人民的積極性、創造性，增加社會的活力，以創造進行社會主義建設所需要的物質財富和經濟基礎。國家給予公民社會一定程度的自主性，將其定位于政治發展的手段和工具，而這也是受到“社會革命”路徑依賴的影響，為解決全面危機而進行的社會革命而不僅僅是政治革命導致了政治權力全面進入并主導一切社會領域，要求個人和一切社會團體的無條件的服從，從而極大地限制了個人自由和社會的自主發展。社會力量的弱小使得公民社會無法發揮將矛盾化整為零、將價值多元整合、對政府監督制衡、維持社會穩定的緩沖閥作用。然而，長期以來，受到某種單向性思維的影響，人們傾向于把公民社會視為國家的對立面，仿佛國家與社會的關系是一種零和博弈，國家強必定社會弱，而社會強必定國家弱。

（3）公共權力的屬性分析

孟德斯鳩認為，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！雹谶@表明權力具有擴張性、腐敗性。公共權力有其特定的運行空間，即只能在“公域”里運行卻不能染指“私域”，并且在公域里運行的公共權力必須是一種有限的即諾奇克所謂的“最低限度的政府”，同時也必須是一種羅爾斯所言的旨在促進社會正義的良善政府。美國建國功勛麥迪遜認為，“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統治人，就不要對政府有任何外來的或內在的控制了?！边@也就決定了政府僅僅是一種“必要的惡”。同時，權力又具有利益性、交換性。公共權力的運用是公共價值的權威性分配過程，權力的運作過程及其結果實現了利益，分配價值的過程就是資源分配的過程，資源的有限性決定了權力的稀缺性。另一方面，權力又具有交換性?！八械臋嗔﹃P系都是工具性的，作為一種協商關系，它旨在強調：權力只是從目的的角度才被構建出來，按照工具性的邏輯，此目的激發了行動者一方的資源投入?！薄皺嗔σ馕吨鴧f商，意味著交換?；蛘哒f，如果一方不再能夠把資源投入到權力關系中來，他就不再有交換的資本，更確切地說，他就不能夠再參與到權力關系中來了?！雹?/p>

（4）文化傳統的溯源分析

不同于西方自由主義對政府人員“惡”的假設以及為了防止政府作惡所進行的一系列制度架構，我國傳統上假定人是善的，是能夠自律的，體現在政治文化上就是政治與道德密不可分的聯系，注重以道德標準來評價政府官員，重視德行甚于績效，同時通過學習的手段來提高政府人員的思想道德素質。在政治功利主義、現實主義盛行的今天，“賢人政治”卻越來越遠。與此同時，輕視規則制度、重視關系的理念深深地嵌入中國文化傳統之中，這種非正式的社會關系網具有資源配置的功能，它妨礙了正式制度功能的發揮，極大地增加了整個社會的交易成本，嚴重侵蝕了社會資源配置的公正性。費孝通先生將這種社會概括為熟人社會，人與人之間有著一種私人關系，人與人通過這種關系聯系起來，構成一張張關系網，背景和關系、潛規則是熟人社會的典型話語。

二、治理官員腐敗的對策

（1）媒體要圍觀、大眾要進場

官員財產、住房、投資、配偶子女等個人事項在保障個人隱私權的基礎上由報告走向公開、從小范圍公開向大范圍公開穩步推進，其財產信息放在“陽光”下面，接受媒體監督、輿論社會監督，不僅制約政府官員貪污腐敗，而且可以緩和官民對立情緒，提高共產黨執政的合法性。近年來，前南京市江寧區房產局局長周久耕、前陜西安監局局長“表哥”楊達才等事件凸顯了網絡反腐的價值，而公開性、透明性是網絡反腐的特質，網民通過在微博等社交媒體上公開發表評論，引發大眾的關注和圍觀，形成強大的輿論壓力，促進了反腐工作的進程。然而，網絡反腐必須走上法治的道路，切忌成為民粹主義情緒釋放的平臺。這就要求積極推進依法反腐、制度反腐，完善制定舉報人保護制度；強化網絡反腐的倫理道德教育，對網民進行積極引導和彈性管控；健全網絡反腐的監督機制，通過相關技術舉措確保反腐信息的有效性。

（2）充實人大制度

張鳳陽教授認為，“按照本然的制度設計理路，人大代表對政府治理應該“少美言多質疑”，政協委員對政府治理應該“小批評大幫忙”，可是，在相當一部分人那里，情形正好反過來了——兩會期間“放炮”的多是政協委員，像是搶了人大代表的差事；一些人大代表呢，則更喜歡替政府說好話，像是端了政協委員的飯碗?！雹芤簿褪钦f，人大代表在角色認知上應該明晰：人大代表作為政治國家參政議政的“政治人”，要積極履行批評、建議權和監督職能而不是把其作為一種榮譽象征。人民代表大會作為國家權力機關而非榮譽機構而存在，就要求人大代表關注民生、反映民意、為民服務。根據委托——代理理論，人大代表相對于公民而言是代理人，相對于政府部門和政府官員而言來說又是委托人，扮演著“中間代理人”的角色，其作用的發揮對于維護公民利益、監督政府運行具有至關重要的價值。

（3）改革行政審批、財政預算制度，增強政府運行的透明度

數百年來，無數學者希望把政府變成“玻璃缸里的魚”對政府運作的過程進行觀察與理性審視，然而，官僚制的不透明性卻使公共組織陷入封閉狀態。只有增強公共權力運作的透明度，實行陽光政務，才能切實治理腐敗問題。同時要減少行政審批事項，合理界定政府與市場、社會的邊界。行政審批意味著資源分配、利益獲取，往往成為政府官員濫用權力、以權謀私的工具。國務院總理李克強認為現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，他承諾本屆政府下決心要再削減三分之一以上。因此，要從總量上減少行政審批的數量和規模，實現公共資源以行政審批為主向以市場機制配置為主的轉變，在行政審批過程中尊重市場規律、減少行政干預、完善審批程序，同時必須加強對行政審批的監督制約機制，防止“暗箱操作”。其次，要推行財政預算制度改革，強化對財政資金的監管，建立規范的財政資金管理、使用決策程序，嚴格限制“三公”消費。

（4）合理界定權力邊界，加強權力制約監督

在傳統的社會治理模式下，政府對于一切經濟社會事務的包攬決定了公眾對于公共權力理念和意識的缺乏，人們習慣于在政府的領導和動員下被動地進行經濟、社會和政治參與行為。然而，在社會結構深刻變動。利益格局不斷調整的經濟社會轉型時期，只有清晰、合理界定公共權力邊界，才能保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益，確保公共權力在憲法和法律的規范下運行。而完善監督和制約是合理界定公共權力邊界的根本保障，要對重要部位和環節的權力進行分解，如決策權、執行權和監督權既相互分離又相互制約，以權制權，形成制衡機制。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”

參考文獻：

[1]張彬，朱光磊.從“利益綜合”環節入手深化中國政府過程研究——對近三十年中國政治發展的一個技術性分析[J].天津社會科學

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].商務印書館，1987.154.

[3][法]克羅齊耶、費埃德伯格：《行動者與系統—集體行動的政治學》，第53頁.

[4]歐倫杉，權力腐敗的原因及其對策[N]，韶關日報，2010.12.11

注釋：

①張彬，朱光磊.從“利益綜合”環節入手深化中國政府過程研究——對近三十年中國政治發展的一個技術性分析[J].天津社會科學

②[法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].商務印書館，1987.154.

③[法]克羅齊耶、費埃德伯格：《行動者與系統—集體行動的政治學》，第53頁.

④http：//news.ifeng.com/mainland/special/2014lianghui/riji/detail_2014_03/05/34444769_0.shtml