美國削減警察局預算績效審計項目的啟示

陸關旺

2010年，圣何塞市審計局受領削減市警察局預算的績效審計項目，在與市警察局進行了充分良好的溝通后，提出削減警察局高薪職位的審計建議，但市議會最終決定裁減警察隊伍。下面筆者就這個案例談一談美國績效審計及對我國政府績效審計的啟發。

績效審計項目的選定

本例的立項依據是市長要求審計局就預算中與警察局削減預算有關方案進行審核，并就如何在削減支出的情況下最大限度地保持上街巡邏的力度，有點類似于我國“領導交辦事項”。在美國，政府績效審計部門一般是對議會負責，這類立法機關里面有各種的委員會，大多掌握著各種預算，所以美國政府審計有大量應議會要求而執行的項目。

除了這種“領導交辦事項”的立項外，美國績效審計的立項，還有法律法規規定的審計，周期性的審計，風險分析確定的審計，以及當前強調的事項審計，比較值得一提比較的是通過風險領域分析選定審計項目的方法，審計機關通過對審計領域進行分析，結合往年的審計、社會關注等因素，列出高風險的領域，然后從中選取績效審計的項目。

美國績效審計的內涵

績效審計，performance auditing，performance在英文中的本義里與績效審計相關的是“2.履行，執行3.表現，行為，成就4.性能，工作情況”，其中的3、4是與我們一般所言的“經濟、效率、效果”3E的定義差不多的，而實際上，美國的績效審計里面，“2履行；執行”的內容也非常多。

這是因為議會的需要對于政府的績效表現進行考核并據此決定預算，審計部門在某種程度上擔任一種咨詢者的角色，提供決策參考。就本例而言，由于市財政吃緊，議會決定要削減預算支出，警察系統的開支是大頭，所以議會打定了要拿警察系統開刀，審計局接受任務去從績效審計的角度去評價這刀應該怎樣動，才不至于對社會治安帶來太大的負面影響。

績效審計的咨詢角色與審計的客觀性的沖突。根據績效審計提出審計建議，本身從理論上對審計的“獨立、客觀、公正”造成潛在的損害。因為審計的角色畢竟是評價而不是決策，而尚缺乏明確的邊際和規范的建議難免帶有影響“決策”的意味，比如，審計師建議采取某種改進措施，而被審計單位也接受了該項建議，雖然決策依然是被審計單位作出的，但這個決策的源起確又是審計師，如果該決策真的起到了好的效果，對審計機關而言自然可以作為一項業績。即便是這樣，無論是審計師跟蹤審計意見的落實情況也好，還是對同一個審計對象進行再次審計也好，必然就面對著如何去評價當初提出的審計建議，已經成為被審計審計對象的決策的一部分的問題，這就是某種程度上的自己審查自己了，毫無疑問會損害了審計的“獨立、客觀、公正”。更為難堪的是，如果審計建議實際上令事情變得更加糟糕呢？審計師又如何去面對和評價這樣一個結果，又該如何缺追究責任？因此審計師的專業就尤為重要，要足夠專業去提出合理的合適的審計建議，還需要審計師與被審計單位的充分溝通，充分聽取被審計單位的意見。

本例的審計報告沒有對如何裁員的分析，重點是指出存在太多高薪主管，給市政帶來非常高的成本，建議進行管理架構重組，削減高薪職位，將部分高級警官轉成巡邏警，警察局同意了市審計局的審計建議。

績效審計的效用

但是市議會可能還是覺得審計報告建議的措施不夠給力，對減赤幫助不大，所以還是計劃大幅裁減圣何塞警隊350人，而圣荷塞市警察局約有1400名警察，其中1000名是巡警。雖然審計局提出了相當有水平的一系列審計建議，警察局也全面接受了所有審計建議，最終卻是審計報告仿佛被決策者拋到—邊的結局。

對于市審計局而言，審計報告后面附上的警察局的回復意見，對于審計建議是全盤接受的。審計也并不是一個決策機構，所以對于在市審計局在得到市警察局的配合完成審計任務后，依然無法避免的市警察局的裁員局面，市審計局談不上工作上的失責或者工作沒有意義。當然，如果市審計局的一份績效審計報告可以換來一個皆大歡喜的局面，警察局采取審計建議后不必裁員都可以滿足削減預算的要求，對于審計這個行當來說，無疑是很長臉。無論如何，審計還是要端正心態，做審計的時候是不能去質疑政策，而做完審計后也更加不能質疑政策。

績效審計的績效

就本例的績效審計本身而言，算是比較成功地完成了自身的任務。但是如果將視野放大，在經濟危機的情況下，要削減預算，拿警察局開刀，這種做法本身是否符合合理？如果不合理，也就是說大前提是錯的，那么這個績效審計項目關注的只是如何開刀的技術性的問題，這種績效審計嚴格來說是否達到促進績效的本源目標？

警員數目大幅減少，最受幫派份子和匪徒的歡迎，因為他們將有機可乘。警方對罪案作反應的時間將會減慢，巡邏和調查將會減少，對市民最不利。最好的證明是去年市府取消警隊的幫派小組后，圣何塞幫派罪案立即暴升，圣何塞近年來發生的兇殺案大部分就是與幫派有關。

一個很簡單的邏輯是經濟不景氣，失業人員增加，甚至無家可歸的流浪漢也必然增加，意味著犯罪率有上升的基礎，在這個時候本應該加強警力，但是經濟的不景氣同樣影響到財政收入減少，財政預算削減，在這種情況下，財政開支的大頭，警察系統的預算反而被削減，意味著警察的人手將會縮減，警察的土氣也會受影響，此消彼長，犯罪率焉有不上升之理？犯罪率的上升必然會帶來經濟上的損失，反過來又會拖累經濟，影響財政，只能進一步削減預算，進一步縮減警察人手，這簡直是一種可怕的負循環。而績效審計在這個負循環中似乎起不到太多正面的作用，細枝末葉的技術性的績效審計對于整個大局面而言實在沒有太大的意義。

如果說美國人不懂這個道理也是不可能的，只是在財政吃緊的情況下，很多支出如社保等又是動不了刀子的，只能是柿子挑軟的來捏，無論削哪一方面的方面的支出都有不良后果的，關鍵時候，作為政治人物，可能還是更加關注的是保護自己代表的利益集團的利益，還有保護選票是正道，這些就是屬于“講政治”的范疇，也是即便是“無所不包”的績效審計也實在包不了的了。

這算是績效審計本身的局限和無奈吧。