我國農(nóng)村土地問題研究

葛曼

本論文以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展為研究視角，分析了新型城鎮(zhèn)化與我國農(nóng)村土地制度的關(guān)系，目前我國土地制度存在的問題，以及新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度改革的策略。

新型城鎮(zhèn)化與我國農(nóng)村土地制度的關(guān)系

我國的城鎮(zhèn)化是指一個農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村地域轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)地域、農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)活動的過程。包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。從經(jīng)濟層面上來看，城鎮(zhèn)化是一個人口以及土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的過程；從社會層面來看，城鎮(zhèn)化是一場社會流動，是城鄉(xiāng)社會階層變動和社會結(jié)構(gòu)調(diào)整。土地城鎮(zhèn)化主要指土地使用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地使用效率提升和土地所有權(quán)變更，以及農(nóng)村土地與國有土地具有同等入市地位。

產(chǎn)業(yè)支撐性與農(nóng)村土地制度之間的關(guān)系

對于城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展來說產(chǎn)業(yè)支撐是一個基本的保障。第一，產(chǎn)業(yè)支撐可以保障人口的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化需要實現(xiàn)農(nóng)民與居民在社會保障、就業(yè)機會等權(quán)利上無差別的待遇。有了較好的產(chǎn)業(yè)支撐不但能夠保障就業(yè)機會，而且為進城農(nóng)民提供了生活來源。第二，產(chǎn)業(yè)支撐保障土地城鎮(zhèn)化。產(chǎn)業(yè)發(fā)展在優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)的同時，為失地農(nóng)民也帶來了合理補償。

糧食安全與農(nóng)村土地制度之間的關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化更為突出的是糧食安全問題，這是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要保障。對我國這樣一個人大國來說，城鎮(zhèn)化發(fā)展既需要增加農(nóng)產(chǎn)品的供給總量，滿足農(nóng)村人口城市化所帶來的消費需求增長，又需要大量占用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要資源，主要是耕地和淡水，同時城鎮(zhèn)化帶來的生態(tài)環(huán)境惡化也危及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。這就對糧食安全的產(chǎn)生了雙重壓力。擴大糧食生產(chǎn)面積是保障糧食安全的根本。

目前我國土地制度存在的問題

目前，我國的農(nóng)村土地制度仍存在著許多如效率低問題等，這已經(jīng)引起國家社會的廣泛關(guān)注。主要有以下幾方面問題：

土地經(jīng)營的細碎化。目前現(xiàn)行的農(nóng)村土地經(jīng)營制度即家庭承包責任制是家庭分散經(jīng)營的方式，難以使土地經(jīng)營集中規(guī)模化，不利于發(fā)揮規(guī)模紅利。當然，這有一定的客觀原因，我國農(nóng)地資源稀缺、分布不均、人均占有量少的國情以及現(xiàn)代家庭規(guī)模縮小等社會因素。農(nóng)村土地經(jīng)營碎片化不利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，也難以運用現(xiàn)代先進機械設(shè)備與技術(shù)的應(yīng)用，無形中提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本，同時降低了糧食的產(chǎn)量。

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對于農(nóng)民來說可以創(chuàng)造收益，對農(nóng)村來說可以提高土地的利用效率，實現(xiàn)土地的規(guī)模化，集約化生產(chǎn)經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該在農(nóng)民自愿的原則下進行，做到真正以農(nóng)民利益為重。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度實行過程中，由于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不規(guī)范卻導(dǎo)致了農(nóng)民權(quán)益受到不同程度的損害，使農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成為村民小組集體尋租行為，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

土地服務(wù)機構(gòu)不健全。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)眼務(wù)機構(gòu)無疑具有重要作用，但卻常常出現(xiàn)服務(wù)缺位的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：中介組織匿乏和管理機構(gòu)缺失。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏廣泛推廣，只在少數(shù)有條件的重點鎮(zhèn)范圍內(nèi)進行。盡管大部分鎮(zhèn)都成立了土地的流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但目前尚未形成完整統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系，土地流轉(zhuǎn)的程序和配套流轉(zhuǎn)機制也不夠健全。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在著流轉(zhuǎn)范圍較小，流轉(zhuǎn)形式較為單一，農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的程序不了解的問題。因此，需要建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系以改變這局勢，切實為農(nóng)民著想。

農(nóng)村土地制度的改革策略

完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度。完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)農(nóng)用地的市場化、自由化流轉(zhuǎn)，一方面利于克服農(nóng)村土地經(jīng)營細碎化的問題，促進農(nóng)地集中集約化耕種，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化另一方面，利于釋放農(nóng)村剩余勞動力，增加城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞動力要素的供給。

十八大報告提出：“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。”因此，在明確土地產(chǎn)權(quán)主體基礎(chǔ)上，為了推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場化，可以采取以下措施：一是鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化。二是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)以及管理平臺，從保護農(nóng)民的角度出發(fā)，負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息的登記、核實、發(fā)布，以及土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性指導(dǎo)和土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)節(jié)。

建立和完善土地流轉(zhuǎn)風險機制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高、周期較長，規(guī)模經(jīng)營中資金投入較大，使得規(guī)模經(jīng)營戶資金缺乏。影響土地的規(guī)模經(jīng)營。對此應(yīng)當建立和完善土地流轉(zhuǎn)風險機制。通過強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)化，提高防災(zāi)減災(zāi)的能力，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

為規(guī)避土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)風險，應(yīng)建立完善風險分散機制以及再保險的機制，可以設(shè)立農(nóng)副產(chǎn)品的風險基金，如果遇到自然災(zāi)害，可以適當救助，減少損失，保障農(nóng)民的基本權(quán)益。

構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。農(nóng)村進行土地流轉(zhuǎn)離不開有形的載體，需要一個將土地流轉(zhuǎn)供給方與需求方聯(lián)系的橋梁，而中介組織恰好充當這個重要角色。加快推進中介組織的建立與完善可以促進土地流轉(zhuǎn)高效健康地進行。對于此類中介服務(wù)組織的建立可以通過完善土地服務(wù)“第三方”組織，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機構(gòu)，積極地探索有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁程序。