美國國家公園的建設與管理對我國國家公園建設的啟示

唐彩玲　林光輝

2014年，十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”的決定之后，“國家公園”成為熱點議題，環保、林業、住建等多個部門，云南、貴州、貴州、浙江等多地政府爭建國家公園，申報開展試點，而美國國家公園在處理資源保護與利用方面積累了成功經驗，值得世界各國學習和借鑒。

美國國家公園的建立與發展

從1872年世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園建立以來，目前世界上已有225個國家和地區建立了3800多個國家公園。1975年國際保護聯盟（IUCN）對國家公園的定義也體現了對美國國家公園思想的認同，國家公園是一片“保留有1個或多個生態系統不被人類利用和侵占，其植物和動物物種、地貌遺址和棲息地具有特殊科研、教育和游憩的價值，或其包含有壯麗的自然景觀的區域”，“得到國家最強有力的保護，盡可能地消除區域內的利用或占用，使那些促使國家公園建立的生態、地貌或審美的特征得到有效尊重”。

1916年8月，威爾遜總統簽署了國家公園管理局成立案，國家公園管理局就此誕生，當時管理的國家公園和紀念地總共為35個。在經歷了130多年發展后的今天，美國國家公園更加成熟和完善，成為了包括將近400個保護地，覆蓋了8400多萬英畝的龐大的保護系統。這些保護單位集中了美國大部分最為壯麗的景觀，最有價值的歷史和考古遺跡，以及最優秀的文化資源。

美國國家公園建設與管理的特點

管理權具有唯一性和垂直管理特性。美國國家公園系統歸于美國內政部管轄，由內政部下屬機構國家公園管理局負責公園系統的直接管理，代表國家管理國家公園系統的行政、規劃建設、業務技術、旅游經營、人事任免等事宜，在管理權歸屬上具有唯一性和排他性，聯邦、州、地方、部落等的各相關機構是其合作對象和伙伴。同時，在國家公園系統內部實行垂直管理、逐級責任分配制度清晰。

立法先行，分級管理，層級清晰。美國國家公園管理體制的建立和發展與相關立法的支持密不可分，從最早的“黃石公園法案”到后來的“國家公園組織法”和“國家公園一般授權法”，立法為國家公園系統保護的目的、國家公園管理局的工作任務、保護單元的增加、以及一些詳細的管理項目如特許經營奠定了方向。

國家公園管理局的日常管理分為三個層級：管理政策，是指令系統中的第1級；由國家公園管理局局長簽署的“局長令”是第2級；第3級則包含了1、2級之外的所有專門用于指導員工履行職責時使用的各種專業性材料（如手冊、參考冊等），涵蓋了執行“管理政策”和局長令的具體細節建議，其命名和編號與局長令具有一致性。

公園土地所有權均為聯邦所有。美國國家公園土地的聯邦所有性質為國家公園管理局統一管理和保護資源、并滿足公眾游憩利用提供了良好的保證。在絕大多數情況下，國家公園系統內的土地均為聯邦所有，但是在國家公園系統的發展歷史上和新納入的國家公園保護單元中，經常會遇到公園授權管理界內的部分土地或土地上的權益非聯邦所有的情況，此時，國家公園公園管理局往往采用征收這些土地來維護資源的保護與管理目標。

實現政企分開的管理經營模式。國家公園管理局不在國家公園系統內直接提供商業游客服務項目，而是負責商業游客服務項目的規劃、組織、招募和管理監督工作。管理局首先規劃形成各種商業游客服務項目，然后通過特許經營和商業使用授權的形式授權私人企業進入和提供服務，并與之簽訂合同和其它協議，并派出專人對這些服務項目進行監督和管理。

強調技術投入與科學研究。國家公園管理局的管理政策要求在規劃、資源監測、資源保護和恢復、解說與教育項目等管理項目中廣泛采用最新的最具時代性的技術。同時，公園管理局還有責任開展或支持開展對實現公園管理目標有益的學術與科學研究。公園管理局設有河流、步道及保護幫助項目、美國戰爭地保護項目、國家歷史地項目、歷史美洲建筑調查項目、歷史美洲景觀調查項目等多項基金，專門用于支持國家公園的相關科研工作。

強調公眾參與和外部聯系。公眾參與是國家公園管理局的基本原則和方法，國家遺產資源保護依賴于管理局與社會整體共同群策群力和彼此間的可持續聯系，公眾參與所指范圍廣泛，從公園鄰近社區到所有其它對國家公園系統熱心和關心的社區，不論距離的遠近，都是公眾參與的所指范圍。

一些地方協作授權實體作為多方協調機構與國家公園管理局共同促進遺產的保護，它由遺產區域發起各州與地方發起組成，并經國會授權指定，具體組成人員包括各州的歷史保護官員和國家公園管理局的代表，各州、市、縣議會的代表、專家、普通公民及相關的非贏利組織等。

美國國家公園建設與管理對我國國家公園建設的啟示

加強國家公園建設的各項管理規范以及管理科研基礎。上世紀60年代以前，美國國家公園局由于對科學研究的作用重視不足，管理對國家公園內的生態系統造成了相當大的破壞，給國家公園的生態系統甚至對其風景美學價值都帶來了很多損失。國家公園的保護與管理是一項技術性很強的工作，美國的教訓提醒我們，在我國國家公園的建設過程中必須重視科學研究，消除資源保護管理工作中的隨意性、粗放性和盲目性。

有計劃地逐步推進全國家公園的法律法規體系建設。我國目前還很難實現美國國家公園式的自上而下的法律法規體系，但是我國可以借助地方的立法權力，自下而上，逐漸展開。從制定單個國家公園的管理辦法開始起草制定一些專門性法令如“云南省國家公園體系特許經營管理辦法”。基于以上的工作，也將起草國家級的管理辦法，并提交給中央政府等相關單位，為國家層面的立法作準備。

積極籌措國家公園管理經費，開拓經費的來源渠道。資金是維系國家公園管理有效運作的關鍵問題，應該拓寬思維，在依托財政資金和國家公園門票收入的基礎上，通過實行特許經營、謀求銀行貸款、發放國家債券、吸收國內外企業和民營者向有經濟效益的基礎設施和公共服務項目投資等方式籌資，推動國家公園發展以及資源的科學保護與利用。

嚴格執行管理權與經營權分離的管理思路。管理權與經營權的混淆和管理權、土地經營權集于一身的便利將導致管理機構無限制地追逐土地和資源利益，從而造成保護不利的嚴重后果。我國國家公園體制建設應該學習美國國家公園的特許經營機制，將經營權從管理權中剝離出來，通過特許經營的方式將經營權交給有經驗、有實力的市場主體，保障自然保護區的保護與經濟價值。

積極推進國際交流與合作。推進國際交流與合作有兩大主要的目的，一是吸引國際慈善基金對國家公園的資金投入；再就是爭取國際技術力量支持、技術援助以及科研合作項目，在這方面，云南省已經積累了很多經驗和基礎。目前，可采取的措施包括加大建立國家公園的宣傳力度；建立國家公園信息網絡；建立國家公園推介網站；舉辦國家公園系列國際論壇等。