以法治推進(jìn)行政審批制度改革

喬樹飛

[摘 要]十八大以來，新一屆政府進(jìn)一步加深化行政審批制度改革的力度并作出了重要部署；深化行政審批制度改革不僅加快政府職能轉(zhuǎn)變，也是簡政放權(quán)的過程。在行政審批制度改革取得顯著成效時，也存在著諸多問題。十八大四中全會鮮明地提出建設(shè)法治政府，堅持依法行政是政府開展工作的基本原則，堅持運用法治思維和法治方式處理改革與發(fā)展這一時代主題。本文以此為背景，就以法治思維和法治方式為視角，針對行政審批制度改革存在的問題，就如何以法治思維和法治方式推進(jìn)行政審批制度改革提出改革路徑。

[關(guān)鍵詞]法治；法治方式；法治思維；行政審批制度改革

[中圖分類號]D90 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0033 — 03

引言

改革開放以來，我國歷屆政府多次進(jìn)行行政審批制度改革，尤其是當(dāng)前我國經(jīng)濟處于調(diào)整結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟發(fā)展速度放緩等的新常態(tài)下，黨的十八以來加大對深化行政審批制度改革力度，釋放更多的市場經(jīng)濟活力，以促進(jìn)我國經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。然而在行政審批制度改革的工作中取得顯著成效時，也存在著諸多問題。如何進(jìn)一步深化行政審批制度改革，釋放更多的改革活力與紅利，已成為新一屆政府必須面對的“硬骨頭”，因此，以法治思維和法治方式為視角，分析目前行政審批制度改革存在的問題：行政審批權(quán)力虛放、改革不統(tǒng)一、不同步、社會中介組織不成熟、政府缺乏監(jiān)管等，并因此提出了一些改革路徑：權(quán)力清單、負(fù)面清單、依法規(guī)范社會中介組織及科學(xué)立法等。

一、 行政審批制度的理論內(nèi)涵

（一）行政審批制度的含義〔1〕

行政審批又稱為行政許可，是在行政主體依據(jù)行政相對人的申請，依法作出解除其普遍性禁止義務(wù)、賦予其特定資格或能力（權(quán)利）、確認(rèn)其民事權(quán)利的行政決定行為。行政審批制度是國家行政機關(guān)實行行政管理活動的重要方式，是政府對各種資源分配的一種行政行為和手段，并依據(jù)一定的法律、法規(guī)和有關(guān)政策，共同遵守相應(yīng)的辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則〔2〕。它一般包括許可行為、否定行為、審核及備案行為。

（二）行政審批制度的特點

1.行政審批制度屬于事前控制的管理活動

政府事前控制體現(xiàn)國家對社會事務(wù)的控制，是行政權(quán)力的一種管理手段。在政府法律、法規(guī)對某種活動或者行為作了一般性限制，行政相對人向行政機關(guān)申請獲得實施該活動的權(quán)利，行政機關(guān)根據(jù)其申請進(jìn)行資格審查，決定是否可以解除這種限制，這種行為屬于政府事前控制的管理活動，旨在以行政權(quán)力去分配社會利益。

2.行政審批制度是一個變化發(fā)展的過程

行政審批制度要適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，不同經(jīng)濟發(fā)展階段具有不同的特點，體現(xiàn)著經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的道理，可見，經(jīng)濟發(fā)展促使政府管理體制改革要求，政府管理體制的良好運行也會促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展，因此，行政審批內(nèi)容、對象、條件和程序等設(shè)立、變更、消減等，都會依據(jù)當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展的需求與特點。行政審批制度是一個相對穩(wěn)定又不斷發(fā)生變化的行為規(guī)范過程〔3〕。

3.行政審批制度是在法律法規(guī)的范圍內(nèi)行使資源配置的組織活動

行政審批制度也是資源配置的一種手段，這是“有形的手”對市場缺陷的宏觀調(diào)控，問題是政府通過行政審批制度進(jìn)行宏觀調(diào)控也必須在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，要堅持依法行使審批權(quán)，在法定的職權(quán)范圍進(jìn)行行政審批，禁止出現(xiàn)以權(quán)謀私等違法行為。

（三） 我國行政審批制度的形成、發(fā)展與改革

行政審批制度形成于建國后的計劃經(jīng)濟體制的確立，計劃經(jīng)濟體制的最大特點是政府全面對經(jīng)濟的管制模式，經(jīng)濟活動的每一個環(huán)節(jié)有計劃，體現(xiàn)著計劃的絕對性、唯一性，由政府統(tǒng)一進(jìn)行組織社會生產(chǎn)、直接管理企業(yè)等，故計劃經(jīng)濟也可以稱為審批經(jīng)濟，在此背景下的形成的行政審批制度的主要特征是作為資源配置的一種手段、作為市場準(zhǔn)入的一種手段、政府全面控制社會生活的重要手段〔4〕。改革開放初期（1978-1983）是行政審批制度發(fā)展的初步時期，在這一時期，我國經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展，各行各業(yè)逐步走上正軌，各個行業(yè)也相繼建立審批制度，行政審批制度也開始發(fā)展起來。在經(jīng)濟體制改革時期（1984-1992），實現(xiàn)市場化的經(jīng)濟體制，并在1984年通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，逐步實現(xiàn)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，這種制度變遷需要行政審批制度作出相應(yīng)的調(diào)整與改革，然而在正確處理經(jīng)濟體制和行政管理體制關(guān)系，沒有形成健全的行政審批制度體系。隨后，在社會主義市場經(jīng)濟初期到加入WTO以后，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的需求，逐步對行政審批制度進(jìn)行多次改革，并成立行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組，改革力度之大，范圍之廣，尤其是黨的十八以來，本屆政府一成立，李克強總理就明確提出深化行政審批制度改革的任務(wù)和要求，并兩次召開全國電視電話會議對此進(jìn)行部署，提出本屆政府任期內(nèi)國務(wù)院部門的行政審批事項要減少三分之一以上〔5〕。

二、 深化行政審批制度改革的意義

（一）對簡政放權(quán)、加快政府職能轉(zhuǎn)變的意義

加快政府職能轉(zhuǎn)變，向市場放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府在市場中的角色定位，促使政府由“全能型”向“有限型”的轉(zhuǎn)變，這也是社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，因此，這需要進(jìn)一步深化行政審批制度改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用下，理順政府與企業(yè)、市場、社會關(guān)系的一種制度變遷，使政府“錯位”與“越位”的手回歸其本位，這不僅僅提高了行政審批的辦事效率，還大大地使得政府集中精力去做好政府該做的事，更多的向市場、社會提供公共服務(wù)，以更好的發(fā)揮政府的作用。

（二） 從源頭預(yù)防和治理腐敗，加強政府廉政建設(shè)

行政審批權(quán)是一項具有較大自由裁量空間的行政權(quán)力，這客觀上為行政審批滋生腐敗提供了溫床。目前，行政審批存在審批權(quán)集中且缺乏監(jiān)督，注重事前審批而缺事中、事后的監(jiān)管，審批權(quán)限缺乏統(tǒng)一規(guī)范等問題，這些問題的存在不僅不能體現(xiàn)出行政審批的該有的作用，還進(jìn)一步阻礙了經(jīng)濟的良性發(fā)展，因此，深化行政審批制度改革，簡政放權(quán)，壓縮審批權(quán)尋租的空間，將行政審批權(quán)關(guān)進(jìn)法律法規(guī)這一“籠子”里，同時，行政審批權(quán)向社會公布，讓權(quán)力在陽光下運行，從源頭上防治腐敗，促進(jìn)政府廉政建設(shè)。

（三） 深化行政審批制度改革是全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

當(dāng)前，全面深化改革已處于深水區(qū)與攻堅期，必須抓住改革的關(guān)鍵點，因此，抓住深化行政審批制度改革這一關(guān)鍵點，以促進(jìn)全面深化改革的進(jìn)程。在新一屆政府以來，從2013年5月至今，國務(wù)院已先后7次取消和下放600多項行政審批等事項，行政審批改革在“量”上取得顯著成效，但在“質(zhì)”上還要進(jìn)一步深化改革，剩下難啃的“硬骨頭”將是下一步深化改革的關(guān)鍵的點，這樣才能將全面深化改革盤活。

（四）利于推進(jìn)法治行政、法治政府的構(gòu)建

政府行政審批制度改革中運用法治方式、法治理念，是政府依法行政的體現(xiàn)；以法治推進(jìn)其改革，不僅推進(jìn)行政審批改革的過程，也是貫徹法治意識的過程，這對于法治行政、法治政府的構(gòu)建具體重大的實踐意義。法治行政要求依法行政、限制自由裁量權(quán)、監(jiān)督政府行政權(quán)的行使，這些要求恰恰符合行政審批制度改革的內(nèi)在要求，也就是說，行政審批制度改革走在法治化的道路上也是法治行政的要求，改革要依“法”進(jìn)行，以“法”凝聚的社會共識，破解改革難題，推進(jìn)改革。

三、 目前行政審批制度改革存在的問題

（一）“自上而下”式行政審批制度改革導(dǎo)致權(quán)力“虛放”

行政審批制度改革涉及權(quán)力與利益調(diào)整，必然觸及政府各部門既得利益，政府各級部門只顧各部門利益，只取消下放權(quán)力小責(zé)任大的審批權(quán)，進(jìn)而通過權(quán)小的取消下放堆積數(shù)量上的優(yōu)勢，形式上達(dá)到了改革的數(shù)字上的要求，對于“權(quán)重”的依然抓住不放，表面上行政審批制度改革取得成效，實際上是“自上而下”式行政審批制度改革經(jīng)過各個部門利益“塞選”，部分取消下放“含金量”不高的行政審批事項；其次，即使政府在“自上而下”式改革中強調(diào)取消下放尋租大的審批權(quán)，各級部門也會在取消下放過程中使得審批權(quán)“益化”，一些取消或下放的行政審批事項，以登記、備案、年檢等非行政審批的面孔出現(xiàn)，換湯不換藥〔6〕；再次，行政審批制度改革基本上是“自上而下”式一味地“減”審批項目，并且由政府定取消下放的行政審批權(quán)，涉及與百姓生活密切相關(guān)的行政審批權(quán)，沒有面向社會、市場征求相關(guān)建議與意見，讓人感覺不“解渴”，“含金量”高的行政審批權(quán)成為難啃的“硬骨頭”。

（二）改革不同步、不統(tǒng)一

行政審批制度改革的阻力還源于行政審批權(quán)力下放的“碎片化”，即缺乏整體性與系統(tǒng)性。目前，改革中還存在部門之間、部門與地方政府之間統(tǒng)籌、銜接、配套不夠的問題，在審批制度改革中，審批權(quán)限下放與地方審批能力建設(shè)不匹配，事權(quán)下放與地方財權(quán)、要素配置權(quán)不配套，從而導(dǎo)致審批權(quán)力下放碎片化問題，影響審批制度改革的實際效果〔7〕。改革中需要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)，不能只是強調(diào)下放的審批權(quán)，而沒有考慮部門、地方是否具備承接的實際條件。部門和地方政府承接下放的行政審批權(quán)存在不同步的現(xiàn)象，存在“時間差”。例如上級政府已公布取消下放一些行政審批項目，由于相關(guān)的法規(guī)沒有修改，一些地方只能按之前的法規(guī)繼續(xù)執(zhí)行。

（三）社會中介組織服務(wù)還不成熟

社會中介組織的發(fā)展，對政府職能轉(zhuǎn)變起著重要的助推作用；政府角色由全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚辉摴堋⒐懿涣说氖陆挥缮鐣薪榻M織來承擔(dān)，也就是其部分職能需向社會中介組織轉(zhuǎn)移。行政審批項目是構(gòu)成政府職能的核心內(nèi)容，因此，行政審批項目也有取消和轉(zhuǎn)移問題4。我國社會中介組織出現(xiàn)不成熟、不規(guī)范以及發(fā)展程度低主要是受當(dāng)前我國傳統(tǒng)體制和社會環(huán)境的影響：首先，雖然承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的行政審批職能，但是由于缺乏政府的監(jiān)管和相關(guān)法律法規(guī)的約束，導(dǎo)致一些以權(quán)謀私、不作為與亂作為的問題；其次，一些行政審批權(quán)是政府“下放”給社會中介組織，名義上是放權(quán)給社會，實際上存在著政府又管理社會中介組織，導(dǎo)致市場化程度低，抑制了社會中介組織發(fā)展的積極性；最后，由于社會中介組織的不成熟與不規(guī)范客觀上不具備政府職能轉(zhuǎn)移的承接條件，政府轉(zhuǎn)移的職能也必然重新回收，形成反彈。

（四）政府監(jiān)管不規(guī)范

行政審批制度改革中將審批權(quán)下放容易形成一個怪圈：“一放就亂、一亂就收、一收就死”，這種怪圈深層次的原因是權(quán)力帶來的利益博弈、缺乏明確權(quán)力監(jiān)管以及缺乏法律法規(guī)的剛性約束。行政審批權(quán)下放不是簡簡單單的一放了之，要將“放”與“管”相結(jié)合，才能根治怪圈的形成。因此，政府不僅要將權(quán)力在陽光下運行，還要將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，更要調(diào)動社會、市場、公民監(jiān)管政府權(quán)力運行是否規(guī)范性的積極性。

四、以法治深化行政審批制度改革的途徑

構(gòu)建法治政府，要堅持依法行政，在法治的軌道上開展工作，我們要思考如何以法治思維或者法治方式去理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系等問題。

（一）政府行政審批實行“權(quán)力清單”

法治政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理等重要方式是堅持依法行政，行政機關(guān)的成立要按照相關(guān)的法律法規(guī)，行政權(quán)的行使要在法律法規(guī)的范圍之內(nèi)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，體現(xiàn)的是政府“法無授權(quán)不可為”的法理理念，因此，行政審批權(quán)的行使也應(yīng)該是授權(quán)行為。法律是向社會公布的，政府權(quán)力在這種授權(quán)行為下，也即向社會公布，此時，“權(quán)力清單”無疑就提供了這一技術(shù)支持。“權(quán)力清單”，就是詳細(xì)規(guī)定權(quán)力究竟應(yīng)該干什么，不能干什么，到底怎么干的一種公開形式〔8〕。權(quán)力清單不僅可以查清我國到底還有哪些行政審批項目，還可以根據(jù)“清單”來深化行政審批制度改革，同時，社會也對濫用權(quán)力、政府不作為等行為進(jìn)行監(jiān)督。哪些審批是合理的還是不合理的，哪些審批權(quán)是必須取消下放的，哪些審批是之前取消下放后又“回收”的等等，在這陽光下的清單內(nèi)，我們可以一目了然地看到行政審批制度改革是不是在“玩數(shù)字游戲”，顯然，行政審批“權(quán)力清單”內(nèi)是“含金量”高的權(quán)力，也是政府各部門不愿放棄的，也是進(jìn)一步審批權(quán)取消下放的對象。但是，我們必須要對行政權(quán)力運行保持清醒認(rèn)識，行政審批權(quán)力是不會自動進(jìn)入籠子之中的，它會進(jìn)行各種各樣的抵制和反抗。因此，“透明之籠”還須法治護佑，“法治之籠”可以進(jìn)一步扎緊對行政權(quán)力的緊箍咒〔9〕。

（二）市場應(yīng)走向“負(fù)面清單”

在行政審批改革過程中，市場要堅持“法無禁止即自由”的理念，體現(xiàn)著改革過程中注重運用法治思維來推進(jìn)改革。“法無禁止即自由”，指只要不違反法律的強行性規(guī)范，公權(quán)機關(guān)就不能以任何名義干涉公民的行為，而公民也不必為此承擔(dān)法律責(zé)任〔10〕。而“負(fù)面清單”恰恰是該法理理念的具體運用，其中更蘊含著法治的精髓：保障公民權(quán)利，限制政府權(quán)力。通俗地講，“負(fù)面清單”是一個國家禁止或限制外資進(jìn)入的行業(yè)和措施清單，相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”。“負(fù)面清單”模式的潛在內(nèi)涵就在于只告訴市場主體不能做什么，至于能做什么，該做什么，由市場主體根據(jù)市場變化做出判斷〔11〕。“負(fù)面清單”內(nèi)是市場不能做的，而“負(fù)面清單”之外可以自由進(jìn)入，這樣，既使市場具有較大發(fā)展空間，又使行政審批的范圍大幅度地收窄，政府只著重管理好“負(fù)面清單”內(nèi)的項目，這不僅能極大地促進(jìn)政府行政審批制度改革，還提高了政府的效能。“負(fù)面清單”向市場放權(quán)，讓政府權(quán)力得到限制，減少行政審批，規(guī)范政府行為，恰當(dāng)?shù)靥幚砹苏c市場的關(guān)系，體現(xiàn)的是法治的限權(quán)與賦權(quán)思維。

（三）依法規(guī)范社會中介組織

社會中介組織發(fā)展不成熟不規(guī)范，勢必成為行政審批制度改革的瓶頸，這不僅與其自身發(fā)展程度相關(guān)，還因缺乏完善的法律法規(guī)的約束與監(jiān)管；部分與市場程度高的行政審批轉(zhuǎn)移給社會中介組織，但不等于轉(zhuǎn)移后“不聞不問”，更不是直接對社會中介組織管理，使之成為“二政府”，顯然，我們要在兩者之間找到平衡點——依法規(guī)范社會中介組織。針對一些社會中介組織胡作非為、謀取私利等不符合其宗旨的不良行為，必須要通過法律法規(guī)加以引導(dǎo)、規(guī)范以及必要的法律制裁等，使社會中介組織行為在法律法規(guī)的框架下運行，既具有合法化，又具有科學(xué)性。“有法可依，有法必依”應(yīng)是社會中介組織的行為準(zhǔn)則，讓轉(zhuǎn)移下的行政審批不再有原來的“羈絆”，充分釋放改革的活力。

（四）科學(xué)立法，依法監(jiān)管行政審批權(quán)

良法是善治之前提。“通過積極推動立法、修法，來指明行政審批制度改革方向，確保行政審批制度改革穩(wěn)步推進(jìn)和取得實效，這是值得肯定的法治思維和法治方式。”〔12〕在行政審批制度改革過程中，以立法的形式推動改革，本身就是法治政府、依法行政的內(nèi)在要求。通過立法可以減少行政審批改革過程中因利益變遷存在的阻力和因權(quán)力的不愿下放而剩下的“硬骨頭”，同時，科學(xué)立法可以解決行政審批制度改革中“破片化”問題，將改革成果固化，對全社會都具有普遍約束力，是改革成果的保障。行政權(quán)力天生具有自我膨脹的特性，行政審批制度改革，不能單純寄望于政府“放權(quán)、減權(quán)、限權(quán)”的自覺，更需要通過法律和制度去約束和保證政府不得不改革〔13〕。

結(jié)束語

行政審批制度改革是全面深化改革的重要突破點與關(guān)鍵點，繼續(xù)深化行政審批制度改革勢必要在法治的軌道上進(jìn)行，運用法治思維、法治方式推進(jìn)，這既使行政審批權(quán)不能一放了之，又避免了此消彼長等的現(xiàn)象與問題。當(dāng)然，行政審批制度改革是牽一發(fā)而動全身的改革，需要政府行政體制改革、全社會法治觀念與法律意識的提升、官員傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變等，因此，要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷深化推進(jìn)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔6〕金艷榮.行政審批權(quán)下放過程中存在的問題及應(yīng)對策略〔J〕.長白山學(xué)刊，2014-11-20

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〔責(zé)任編輯：張 港〕