從農(nóng)村土地集體所有制看城中村產(chǎn)生的根源

【摘要】城中村是我國(guó)快速城市化過(guò)程中所獨(dú)有的特殊現(xiàn)象，其產(chǎn)生的原因是多種多樣的。本文分析了城中村現(xiàn)象的產(chǎn)生，闡述了其根本原因。要在新的城市化過(guò)程中避免城中村現(xiàn)象的產(chǎn)生，就必須明確農(nóng)村土地的權(quán)益、消除地方政府土地尋租的誘因和明確農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的緩沖期和保障。

【關(guān)鍵詞】城中村 ?土地集體所有制 ?土地轉(zhuǎn)制

【中圖分類(lèi)號(hào)】F301.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2015）08-0010-02

一、城中村產(chǎn)生的背景

自上世紀(jì)改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城市建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)加速發(fā)展時(shí)期。在城市數(shù)量增加的同時(shí)，城市規(guī)模也不斷擴(kuò)大。在目前具有代表性的城市化定義中，普遍認(rèn)為：反映“城市化”的主體主要是兩方面：人口和產(chǎn)業(yè)。從人口的角度看，城市化的本質(zhì)就是城鄉(xiāng)人口的再分配，即鄉(xiāng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移。從產(chǎn)業(yè)的角度看，城市化是各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)要素向城市聚集的過(guò)程，它不僅包括農(nóng)村勞動(dòng)力向城市第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，還包括非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資及其技術(shù)、生產(chǎn)能力在城市的積聚。

隨著城市外延的迅速擴(kuò)張，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)用地被大量快速征用，而地方政府為了回避支付對(duì)農(nóng)村宅基地的土地補(bǔ)償和村民安置方面的巨額經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，選擇了“獲取農(nóng)村耕地，繞開(kāi)村落居民點(diǎn)”的迂回發(fā)展的思路，劃定某些特殊地塊作為原村民居住和維持生計(jì)的空間，在生活、生產(chǎn)和管理等諸方面也保持了過(guò)去農(nóng)村管理的制度和方式，從而形成了“城中村”這一中國(guó)快速城市化進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物。

二、城中村的定義

從城中村產(chǎn)生的背景分析，城中村可以定義為是指伴隨城市蔓延、城市郊區(qū)化、產(chǎn)業(yè)分散化以及鄉(xiāng)村城市化的迅猛發(fā)展，被城建用地所包圍或納入城建用地范圍的原有農(nóng)村聚落，是鄉(xiāng)村到城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中不完全的、具有明顯城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的地域?qū)嶓w。簡(jiǎn)言之，城中村是指城市建成區(qū)或發(fā)展用地范圍內(nèi)處于城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民社區(qū)，內(nèi)涵是“市民城市社會(huì)中的農(nóng)民村” 。

三、“城中村”產(chǎn)生的根源

（一）一般的看法

近些年來(lái)，國(guó)內(nèi)涌現(xiàn)了大量有關(guān)城中村的研究論文和研究，這些研究通常把城中村產(chǎn)生的根源歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：

1.落后的土地征用制度為城中村的存在提供了土地占用條件。改革開(kāi)放以后，我國(guó)農(nóng)村土地使用方式，轉(zhuǎn)變成土地長(zhǎng)期承包制，這使得城市不能使用行政手段占用農(nóng)村土地，征用土地必須付出相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。為了降低擴(kuò)張的成本，同時(shí)也為了避免處理如拆遷安置等復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，在征地時(shí)，有意避開(kāi)原有村民住宅區(qū)。

2.城中村房屋租賃市場(chǎng)的活躍，使違章建筑不斷增加。由于城中村被城市包圍著，外圍的區(qū)位條件和人氣很旺，加上城市人口的快速增加，使得城中村內(nèi)房屋租賃市場(chǎng)十分活躍。

3.長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分離的二元化管理模式，使得城中村出現(xiàn)并長(zhǎng)期游離于城市的統(tǒng)一正常管理中。

4.集體及村民的共同利益驅(qū)動(dòng)是城中村形成并得以延續(xù)的關(guān)鍵。由于土地價(jià)格的膨脹及發(fā)展工商服務(wù)業(yè)的便利，使城中村積聚了客觀的集體財(cái)富。擁有村籍，就擁有村資產(chǎn)的分配和土地、建房、計(jì)生等優(yōu)惠政策的享受。城中村的利益強(qiáng)化了村民與村莊的聯(lián)系，突出了對(duì)村籍的看重，減弱了城中村于城市融合的迫切性，減緩了與城市的整合。

（二）土地問(wèn)題是城中村成因的根本

按照現(xiàn)行的土地管理體制，由于不但禁止集體土地買(mǎi)賣(mài)，而且禁止集體土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移，集體所有的土地只有經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓、轉(zhuǎn)讓。然而正是由于這種征地過(guò)程的存在和必須，造成了城中村的一系列問(wèn)題：

1.由于征用農(nóng)業(yè)用地和征用農(nóng)村居民點(diǎn)和城鎮(zhèn)居民用地賠償費(fèi)用的巨大差異，導(dǎo)致了地方政府在城市的快速擴(kuò)張過(guò)程中為了片面追求“效益、成績(jī)”而回避農(nóng)村居民點(diǎn)的征用補(bǔ)償問(wèn)題。這種回避直接導(dǎo)致了城中村這種現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.由于我國(guó)目前這種非完全所有權(quán)的集體土地所有制度和低成本的農(nóng)地征地制度而誘發(fā)了地方政府“隱性尋租行為”。同時(shí)由于現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村居民地上的巨大差異，使得以“尋租”為目的的地方政府紛紛在開(kāi)發(fā)征地的過(guò)程中繞開(kāi)農(nóng)村居民點(diǎn)，以獲得當(dāng)時(shí)的最大邊際效益。

3.由于我國(guó)城市化水平是快速增長(zhǎng)的，而不是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，因此目前的城市化主要是由于外部環(huán)境的推動(dòng)、強(qiáng)化的結(jié)果。同時(shí)集體所有土地向國(guó)家所有土地的轉(zhuǎn)化也是在極短的時(shí)間內(nèi)完成的，因此城市根本沒(méi)有時(shí)間和能力來(lái)有計(jì)劃的安置農(nóng)民的再就業(yè)和將其納入城市社會(huì)保障體系。這使得生活在城市中的、沒(méi)有其它勞動(dòng)技能的“農(nóng)民”不得不再次走上依靠土地來(lái)謀生的老路——租賃房屋，同時(shí)為了在有限的宅基地上獲得最大的邊際利潤(rùn)，在經(jīng)濟(jì)能力允許的情況下，建造高密度、見(jiàn)縫插針、超高容積率的城中村的是發(fā)展的必然結(jié)果。

4.在集體所有土地向國(guó)家所有土地快速轉(zhuǎn)化的工程中，地方政府為了減少政策成本而保留了原來(lái)的農(nóng)村行政建制（或僅僅是簡(jiǎn)單的將原來(lái)的村委會(huì)改變成為居民委員會(huì)），作為政權(quán)組織在農(nóng)村繼承的延伸機(jī)構(gòu)，村委會(huì)在執(zhí)行上級(jí)的命令時(shí)，常會(huì)以保護(hù)村落局部利益為取向而使政策“走樣”。正是這種農(nóng)村管理機(jī)構(gòu)的存在造成了城中村中援助民對(duì)由農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)化的集體抗拒，大大增加了城市政府對(duì)其改造的難度。

5.在集體所有土地向國(guó)家所有土地快速轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，由于農(nóng)民文化和教育水平的限制，沒(méi)有一個(gè)良好的投資技能和手段，往往很快的將政府撥發(fā)的補(bǔ)償款花費(fèi)殆盡，迅速的經(jīng)歷了一個(gè)由貧到富，又由富到貧的過(guò)程。由于沒(méi)有完善的社會(huì)保障制度和基本謀生技能，這些農(nóng)民只能夠向政府伸手，造成了一系列新的社會(huì)問(wèn)題。

四、通過(guò)明確土地的轉(zhuǎn)制過(guò)渡期來(lái)避免城中村的產(chǎn)生

（一）土地轉(zhuǎn)制（基金）方案的設(shè)計(jì)

避免城中村的根本取向是真正的城市化，即從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變、從農(nóng)村管理向城市管理轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變包括物質(zhì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與組織、社區(qū)結(jié)構(gòu)與管理、生活方式、人口素質(zhì)等各個(gè)基本方面。

1.完善和強(qiáng)化國(guó)家土地法，進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)管理者，以及他們之間的關(guān)系;同時(shí)在有關(guān)財(cái)產(chǎn)法尤其是物權(quán)法中應(yīng)確立集體土地承包權(quán)及使用權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)、他物權(quán)。為在集體土地轉(zhuǎn)制的過(guò)程中明確征地賠償對(duì)象的主體做好法律上的依據(jù)。

2.在集體所有土地的轉(zhuǎn)制過(guò)程中，征地的范圍必須以村的行政界線(xiàn)為單位，農(nóng)民生產(chǎn)用地和居住用地必須一次性征用。

3.征用土地的賠償金額有以下兩種方式來(lái)確定：對(duì)于用于城市公益事業(yè)的土地，賠償金額按照周邊商業(yè)土地當(dāng)年拍賣(mài)價(jià)格的中位數(shù)支付;對(duì)于商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的用地，賠償金額為轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后的實(shí)際拍賣(mài)的價(jià)值。政府只在這個(gè)過(guò)程中收取工作成本費(fèi)，而不占有任何土地轉(zhuǎn)制、出讓所帶來(lái)的收益。

4.征用土地的賠償全部為貨幣化的賠償，賠償基本可以分為兩大部分。一部分是在農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化時(shí)應(yīng)該給與的基本安置費(fèi)、納入社會(huì)保障體系所需交納的各種費(fèi)用;一部分是扣除前一部分各種費(fèi)用和政府在土地轉(zhuǎn)換所有制過(guò)程中的工作成本費(fèi)后，實(shí)際拍賣(mài)土地的實(shí)際價(jià)值，這一部分的費(fèi)用可以考慮采取政府管理基金的形式發(fā)放給農(nóng)民。具體的操作過(guò)程可以是將這部分費(fèi)用以70年為階段，連本帶息按月均攤返還的形式發(fā)放給農(nóng)民。

5.政府土地賠償基金的實(shí)際運(yùn)作可以參照歐美國(guó)家的養(yǎng)老基金的運(yùn)行模式，諸如加拿大的注冊(cè)退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃RRSP（Registered Retirement Saving Plan），在一定的范圍內(nèi)，基金的持有人可以申請(qǐng)基金貸款用于小型商業(yè)投資、個(gè)人學(xué)習(xí)、置業(yè)等活動(dòng)。其根本目的就是強(qiáng)制性的為征地賠償對(duì)象進(jìn)行理財(cái)。

（二）方案的特點(diǎn)分析

比較城中村形成的動(dòng)力因素，土地轉(zhuǎn)制（基金）方案有以下的優(yōu)點(diǎn)：

1.對(duì)集體所有土地的征用必須是以行政建制為單位的，避免只征用農(nóng)地而保留農(nóng)村居住地的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村居住用地同時(shí)征用、轉(zhuǎn)制，避免了農(nóng)民在失去作為生產(chǎn)資料的土地后，通過(guò)將原來(lái)作為生活資料的居住用地簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)化成新的“生產(chǎn)資料”——可租賃的土地這種消極的方式來(lái)保障自己的生活。

2.對(duì)土地轉(zhuǎn)換所有制后所產(chǎn)生的附加價(jià)值（包括公益用地和商業(yè)開(kāi)發(fā)）都直接支付給農(nóng)民，政府只獲得轉(zhuǎn)制工作的運(yùn)作成本費(fèi)用。由于政府無(wú)法直接從土地的轉(zhuǎn)制中直接獲得收益，從根本上杜絕了政府尋租行為的產(chǎn)生。

3.全貨幣化的補(bǔ)償制度，有效地打散了原有的農(nóng)村建制，使得農(nóng)民更加積極主動(dòng)地融入到城市生活中去，從文化和生活習(xí)慣上避免了城中村的產(chǎn)生。

4.基金的分期按月發(fā)放，避免了農(nóng)民由于缺乏理財(cái)技能和手段而產(chǎn)生的“由貧到富，由富到貧”的一個(gè)迅速輪回過(guò)程。同時(shí)基金還可以通過(guò)商業(yè)化、市場(chǎng)化的運(yùn)作來(lái)。

五、小結(jié)

現(xiàn)代社會(huì)的城市化具有多方面的特征，但其本質(zhì)是城鄉(xiāng)人口的再分配，即鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移。要在當(dāng)前快速城市化的過(guò)程中避免城中村問(wèn)題的產(chǎn)生就一定要明確農(nóng)民、土地和政府三者之間的各種權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)通過(guò)制度的設(shè)計(jì)明確農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的過(guò)度緩沖期、相應(yīng)的社會(huì)綜合保障體系的建立和杜絕政府在土地上的尋租行為。

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作者簡(jiǎn)介：

丁舒媚（1984—），女，漢族，河南省南陽(yáng)人，本科，助教，研究方向：工程項(xiàng)目管理、工程造價(jià)。