我國困境兒童權利保障問題研究

徐佳文　章滋其

摘 要：我國困境兒童問題日益突出，側面暴露出我國兒童權利保障機制的存在在著局限性和滯后性。困境兒童的生存權與發(fā)展權受到極大的威脅與挑戰(zhàn)，亟需引起政府與社會的重視。救助困境兒童與保障困境兒童權利是完善兒童福利事業(yè)中的中心內(nèi)容，是我國社會主義核心價值觀的重要體現(xiàn)，是社會與政府的職責所在。為有效保障我國困境兒童權利，促進社會和諧發(fā)展，該文結合我國困境兒童的現(xiàn)實狀況，剖析我國兒童權利保障的機制缺陷與困境兒童發(fā)權利救助的制約因素，力圖尋求構建我國困境兒童權利保障體系的最佳方案。

關鍵詞：困境兒童 救助 權利保障

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）03（c）-0250-02

2011年6月，河北省石家莊社會福利院設立了全國首家嬰兒安全島，2013年7月，民政部下發(fā)《民政部辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)中國兒童福利和收養(yǎng)中心開展“嬰兒安全島”試點工作方案的通知》，全國各地相繼開展有關“嬰兒安全島”的試點工作。然而，2014年3月17日，運行僅48天廣州嬰兒安全島因不堪重負成為全國首家宣布暫停運營的嬰兒安全島，緊隨其后，濟南、廈門的嬰兒安全島也宣布暫停運營。嬰兒安全島的出現(xiàn)，側面折射出我國困境兒童的窘境，為此，該文就困境兒童的權利保障問題進行探析。

1 我國困境兒童的現(xiàn)實狀況

“困境兒童”這一概念，無論是在我國學術界，還是政策文獻中，都未能有一個清晰明確的界定。聯(lián)合國兒童基金會“困境兒童”的定義，主要是指孤兒、殘疾兒童、流浪乞討兒童、留守兒童、單親家庭子女、受暴力侵害和虐待兒童，以及與患艾滋病父母或本身感染艾滋病病毒的兒童。其次，《中國兒童福利政策報告》中指出：“中國有特殊需求的兒童群體，包括孤兒、殘疾兒童、流浪乞討兒童、留守兒童、單親家庭子女、受暴力侵害和虐待兒童，以及受艾滋病影響兒童等弱勢群體。”2011年6月，浙江省政府辦公廳下發(fā)了《浙江省人民政府辦公廳關于加快發(fā)展孤兒和困境兒童福利事業(yè)的意見》，我國首次省級以上部門提出來“困境兒童”的概念——指流浪未成年人和因其他原因暫時失去生活依靠的未成年人。但困境兒童的概念范圍過窄，重點受益對象有限，不利于困境兒童的權利得到救助。

綜上，該文將“困境兒童”概括為由于各種原因?qū)е氯笔ПＷo和關愛，需要特殊幫助的十八周歲以下的未成年人。

近年來，我國政府對困境兒童的關注度日益增強。2005年全國首次孤兒狀況摸底調(diào)查結果顯示，我國孤兒總數(shù)為57.3萬人；2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報顯示，0～14歲的殘疾人口為387萬人，6～14歲學齡殘疾兒童為246萬人；②根據(jù)2005年聯(lián)合國兒童基金會和中國政府合作艾滋病預防關懷項目的一個研究——《中國兒童福利政策報告》顯示，據(jù)2005年的統(tǒng)計數(shù)字，中國出生缺陷的發(fā)生率為1.39%，民政部保守估計全國每年近100萬出生缺陷兒；截至2008年，我國0～17歲流動、留守兒童數(shù)量分別占兒童總數(shù)的9.18%、17.83%，以此估計我國流動兒童的規(guī)模約為2725萬人，留守兒童約5509萬人，0～5歲留守兒童占該年齡段兒童的比例超過20%；截至2010年底，中國受艾滋病影響的兒童約有49.6～89.4萬人，其中有2.0～2.7萬兒童因艾滋病失去父母雙方。

從以上統(tǒng)計的數(shù)據(jù)看出困境兒童數(shù)量十分龐大，還有不計其數(shù)的困境兒童未被發(fā)現(xiàn)。他們在生活、教育、醫(yī)療、康復等方面存在著諸多的問題，長期承受著痛苦與折磨，亟待政府給予更多的關心和救助。隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會結構不斷變遷，困境兒童數(shù)量不斷擴大，兒童陷入困境的原因更加錯綜復雜。倘若不解決困境兒童問題，則與社會主義核心價值觀相沖突，不利于社會和諧穩(wěn)定和發(fā)展。關注困境兒童，是以人為本，構建和諧社會的重要體現(xiàn)。

2 我國兒童權利保障機制的缺陷

2.1 我國缺乏主動發(fā)現(xiàn)和主動救助機制

社會福利院、困境兒童救助保護中心以及救助管理站是接收、撫養(yǎng)或者幫助困境兒童尋找家人、送返家庭的職責主體。據(jù)已知的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國失去父母的兒童、棄嬰及事實上無人撫養(yǎng)的未成年人共計71.2萬人，其中60萬名散居在社會。還有大量的困境兒童未被統(tǒng)計，主要是因為缺失了承擔主動發(fā)現(xiàn)和主動救助機制的主體。社會福利院、困境兒童救助保護中心以及救助管理站遵循“自愿救助原則”。這些責任主體往往處于被動的狀態(tài)，不會積極主動得去發(fā)現(xiàn)困境兒童。而另一方面，困境兒童自身缺失主動求助的條件，導致大量困境兒童游離于救助體系之外。

2.2 非營利組織參與救助能力不足

非營利組織承擔了一部分政府的不可或缺的角色。但長期以來，政府對社會救助一直處于優(yōu)勢和主導地位，對社會保障責任更是大包大攬，非營利組織伸展空間極小。非營利組織只能執(zhí)行政府的具體安排，參與事務性的工作，有時承擔政府的延伸職能，其特殊優(yōu)勢與作用難以發(fā)揮，參與社會救助范圍十分有限。雖然我國對非營利組織有了初步的法律規(guī)范，但登記門檻過高，審批程序繁瑣復雜，救助范圍有限，政府扶持力度小等等，種種因素抑制了非營利組織對困境兒童救助的積極性。

2.3 對困境兒童救助渠道狹窄

截至2010年，全國共建立2000余個救助管理站，但兒童救助保護中心僅有300余個。救助機構只接收符合一定條件的困境兒童，且其數(shù)量遠遠不能夠滿足。在偏遠或較為落后的地區(qū)，很少甚至沒有兒童救助機構，因此，社會公眾即便發(fā)現(xiàn)了困境兒童，也很難對其實施救助。再者，救助管理站與兒童救助保護中心只是短期對困境兒童提供基本的照料與服務——提供住所，尋找家人，送返家庭等，保障了困境兒童最基本的生命權和發(fā)展權。從長期發(fā)展的角度看來，并不能夠滿足困境兒童的需求。困境兒童未能享有與普通兒童一樣的平等權利與機會，不利于兒童全面健康成長，最終必將導致困境兒童難以融入社會，引發(fā)新的社會矛盾與問題。

2.4 關于困境兒童的法律法規(guī)不健全

我國尚未建立兒童福利保障制度，致使我國困境兒童的窘境長期存在。自新中國成立以來，我國關于兒童福利的法律體系初步建立，卻不盡完善。1990年，我國政府正式簽署加入聯(lián)合國《兒童權利公約》，明確“兒童利益最大化”和“生存權與發(fā)展權”原則是我國兒童權益保護的基本原則。但是關于我國對兒童權利保障的法律內(nèi)容散見于《刑法》、《民法通則》、《未成年人保護法》、《母嬰保健法》、《治安管理處罰法》等相關法律文件中，整體較為分散凌亂。從我國現(xiàn)行立法來看，仍未有一部關于兒童權利保障專門的部門法，未能細致深入兒童權利保障鏈條的每個環(huán)節(jié)。

3 構建我國困境兒童權利保障體系

我國缺乏關于困境兒童權利保障的體系，致使在困境兒童權利保障的道路上阻力重重。為有效保障困境兒童的最基本的生存權與發(fā)展權，該文從多方位、多層次得進行分析和探討，構建困境兒童權利保障體系。

3.1 構建主動發(fā)現(xiàn)和主動救助機制

各級政府應當結合當?shù)氐赜蛱攸c和風俗習慣，構建主動發(fā)現(xiàn)和主動救助機制，定期對散落在人間的困境兒童進行排查和統(tǒng)計，及時對外公布統(tǒng)計數(shù)據(jù)。其次，建立對困境兒童的跟蹤反饋機制，對每位已得到救助的困境兒童最新情況有所了解和把控，確保困境兒童的救助工作得到落實。此外，政府應當制定相應的政策法規(guī)，明確主動發(fā)現(xiàn)以及主動救助困境兒童的責任主體，如社會福利機構、救助管理站和兒童救助中心等，避免產(chǎn)生責任推脫。

3.2 支持非營利組織從事困境兒童救助工作

政府應當簡政放權，放寬非營利組織登記注冊條件，將非營利組織納入困境兒童的救助體系進來。政府主要擔任管理和監(jiān)督的職能，從宏觀進行調(diào)控，非營利組織則參與實質(zhì)性的救助工作。此外，政府應當支持與鼓勵民間福利機構從事困境兒童救助工作，使其能夠享受與公辦福利機構同等的待遇，建立撫養(yǎng)責任分擔機制，通過立法打破原有的尷尬局面與重重阻礙，緩解政府和社會的壓力。

3.3 建立普惠型困境兒童救助體系

2013年6月29日，民政部下發(fā)《關于展開適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》文件，提出為困境兒童建立基本的生活保障制度。在構建困境兒童基本生活保障制度，應采納“分類型分標準原則”和“切實適度原則”。困境兒童包括了各種不同特點的特殊弱勢群體，在政策制度設計時，則應追求為其“量身打造”，分類型分標準。其次，每個困境兒童所享有的保障標準不一，但都應有個最低限度，即能滿足困境兒童健康成長的基本需求。“切實適度原則”不能脫離兩個標準，一是最低養(yǎng)育標準，而是城鄉(xiāng)最低生活保障標準。該文認為“分類型分標準原則”和“切實適度原則”能為政府構建困境兒童基本生活保障制度提供很好的指引性作用，符合社會保障法的基本方針——廣覆蓋和保基本。以國家政府為主導，以非營利性組織為實施主體，并發(fā)動公眾廣泛參與，形成一支專業(yè)化相結合的隊伍。以兒童優(yōu)先和兒童最大利益為原則，建立和完善普惠型困境兒童救助政策體系。從推動社會福利轉(zhuǎn)向適度普惠，深入救助困境兒童權利鏈的每個環(huán)節(jié)，力求確保每位困境兒童的享有平等救助的權利和機會。

3.4 盡快出臺《兒童福利法》

目前，我國對于兒童福利事業(yè)已取得長足進展，但通過對兒童福利政策法規(guī)進行梳理與總結發(fā)現(xiàn)，關于兒童權利保障問題的政策雜亂無章，其司法實踐的可操作性不強。一些部門法也出現(xiàn)了其滯后性，而困境兒童的救助刻不容緩，保障兒童合法權益亟需一個完整的法律體系框架。因此，應當結合我國現(xiàn)有國情，加快對兒童福利立法的步伐，建立體系完備的《兒童福利法》，將分散的兒童福利資源進行整合和升華。

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