化解農村集體債務的路徑分析

夏存霞

摘要：文章通過對江蘇省揚州市寶應縣安宜鎮村集體債務的現狀調查，分析債務形成的原因、債務對農村發展的約束和村集體減債的制約因素，結合實際提出化解債務的幾點建議。

關鍵詞：農村債務;原因;后果;制約因素;建議

稅費改革后，農村集體經濟經營及運行機制發生了較大的變化，在新的運行機制下，保障村級運轉成為新的課題，尤其是經濟欠發達地區的村級債務矛盾日益突出，舊債難還又添新債的問題已成為制約農村經濟發展的瓶頸。如何控減村級債務已成為當前深化農村改革、促進農村經濟健康發展的當務之急。據統計，截至2013年年底，安宜鎮村級債務總額為6088.11萬元，其中個人借款690.81萬元，占11.3%;信用社借款530.3萬元，銀行借款75.76萬元，占10.1%;基金會借款49.03萬元，占0.8%;欠單位款3904.44萬元，占64.1%;拖欠工程款252.08萬元，占4.1%;其他欠款585.69萬元，占9.6%。目前，村級債務在200萬元左右的有4個村;在100萬元左右的有7個村;無民間債務的有1個村。2012年年末，全鎮村級負債2035萬元，平均每個村負債達113萬元，人均負債約407元。

一、農村集體債務形成的主要原因

導致村級債務形成的原因主要是歷史原因，即2003年以前的債務數字較大，但也有現實原因，有人為因素，也有行政干預，具體表現在以下幾個方面。

（一）投資重點工程，園區建設數額大

由于縣城地處安宜鎮中心地帶，近幾年來，隨著經濟、生態新城的發展，居民拆遷、安置小區、工業園區等重大工程投入，形成龐大的債務。全鎮因此產生的村級債務高達3064.07萬元，占債務總額的50.3%。

（二）超前興辦公益事業

有的村為了樹“形象、政績”工程，超出本村集體經濟承受能力，舉債興辦公益事業，包括修繕學校危房、造橋、造路、農電改造、居民生活用水改造、小康村創建、村莊環境整治等工程。全鎮因此產生的村級債務就達966萬元，占債務總額的15.9%。

（三）墊付上級稅費任務

由于20世紀90年代農民承擔的稅費負擔較重，農戶拖欠稅費現象較為普遍，不少村為了完成縣、鎮稅費上交任務，直接靠借債墊交稅費，加之部分村在完成交鎮任務后并沒有及時收齊農戶上交尾欠，借債墊交稅費成為村集體長期債務包袱，全鎮因此產生的村級債務就達744萬元，占債務總額的12.2%。

（四）非生產性開支控制不嚴

2003年農村稅費改革前，村組干部隊伍龐大，每個村的村級干部就多達十幾人，加上組干部，那時每年僅村組干部報酬就達10多萬元。多數村對五保戶供養、老干部退職金、計生費用、招待費、報刊費、雜項開支等非生產性支出控制不嚴，超標準、超計劃的現象比較嚴重，不少村舉債保運轉，全鎮村級因非生產性支出過高產生的債務為787萬元，占債務總額的12.9%。

二、農村集體債務帶來的不良后果

（一）影響農村社會穩定

債務糾紛極易誘發社會矛盾，因債務問題引發的上訪、群訪事件時有發生。少數村在索債過程中甚至出現了過激行為，引起社會的不穩定。

（二）影響村集體經濟正常運轉

當前，安宜鎮有25個行政村，2013年年底有13個村還處于收不抵支的現狀。全鎮村集體收入中財政補助收入達601萬元，村自有資金僅有973萬元，吃飯問題也解決不了，根本無法償還債務。近年來，興辦公益事業，干部工資、辦公經費只能等上級財政補助開支，村級自有資金收支難以平衡，一定程度上影響了村集體經濟的正常運轉。

（三）影響基層干部隊伍穩定

由于村級債務過多，部分債主經常上門要債，一定程度上已經影響了村級正常工作的開展，尤其是每年春節之際，有的村干部為暫時逃避債務而東躲西藏，整日不敢露面，致使少數村干部不僅在群眾中無地位無威望，而且部分村干部也失去了工作信心，有的村干部因此摞擔子。

三、農村集體債務化解的制約因素

（一）村級收入不斷減少

2000年農村實行費改稅后，取消了村提留、鄉統籌，實行征收農業稅及農業稅附加。2003年在全國又取消了農業稅和農業特產稅。村級收入大幅度下降，絕大部分村集體收入僅限于資產租賃收入、資源發包收入和財政補助三項資金收入。村集體經濟捉襟見肘，入不敷出，只能勉強過日子，根本談不上還債。

（二）農民主動繳納稅費意識不強

農村稅費改革后，農民負擔大幅度下降，國家的惠農補貼全面實施，但是部分農民對每年應承擔的生產服務代辦和政策允許收取的一事一議籌資籌勞資金仍然不愿承擔，有的甚至分文不交，嚴重影響了生產服務代辦和一事一議籌資籌勞資金的收取，并產生了負面影響，導致農戶與農戶之間形成攀比，欠款的面越來越廣。

（三）部門收費現象屢禁不止

有的單位為了集體創收，變相向村收取相關費用，村干部出于人情或礙于面子不得不支付。這樣既加重了農民負擔，又增加村級支出，使得村里原來就緊湊的日子更加拮據。

四、化解農村集體債務的幾點建議

（一）分類核清核準債務

全鎮上下要統一口徑，核實、核準現有債務，弄清每筆債務的來龍去脈，并進行分類，按實統計進行登記造冊，錄入電腦，建立臺賬，形成數據庫，為全面控減村級債務提供準確、真實、可靠的基礎數據。

（二）建立控減債務的有效機制

一是完善“一事一議”制度。村興辦公益事業要堅持量入為出的原則，并實行申報制，年初擬定方案項目，項目資金來源，報鎮審批后方可實施。按規定的程序辦事，不得超出“一事一議”控制標準，不得舉債興辦公益事業。二是進一步強化完善農村財務公開制度。加強村級財務審計制度，定期公開村級債務的增減變化情況，廣泛接受群眾監督。三是建立債務管理制度。村級原則上不得發生新債，如確實需要借債，必須經村民代表大會同意，報鎮分管領導審批，到農經中心備案后方可借款。否則，誰借誰負責，村不承擔借款本金及利息。村還債時，必須實行先還本后付息，不得出現息轉本重復計息的現象。建立債務通報制度，全鎮對各村債務控減情況要定期進行通報，對違背債務管理制度要求的，必須限期整改。要加強集體債務動態檢測，對集體債務數額較大的村和集體資產負債率較高的村，實行直接監控和預警制度。

（三）大力回收兩項往來

把村級債權、債務情況如實向全體村民公示，廣泛接受群眾監督。對在村級債務賬戶中有余款又有欠款的農戶往來進行結轉沖賬。農戶欠款數額較大的，根據實際情況簽訂還款計劃，采取分期還款。凡是行政、事業、企業單位的干部職工或集體欠款的，要通過結賬或現金結算的方式收回往來。有償還能力卻拒不償還的債務人要通過法律程序，依法清收。回收的欠款要專款專用，確保償還債務。

（四）盤活集體存量資產

對閑置和經營不善的集體資產、資源可以通過租賃和拍賣等方式盤活使用，并對資產資源進行分類造冊、建立臺賬、錄入三資管理信息平臺，收入逐筆登記，杜絕承包款不交或延交的現象發生。到期的資產、資源處置要一律實行公開招標，陽光操作，不斷增加村集體收入。

（五）拓寬村集體增收渠道

引導發展各類農民專業合作經濟組織，為農民提供原材料供應和產品銷售以及法律援助等方面服務，促進農業和農村經濟結構戰略性調整;幫助農民擴大經營，大規模轉移農村剩余勞動力，擴大就業門路，增加農民收入，逐步回收農民欠村集體的農戶上交尾欠，增強村級組織自行化解不良債務的能力。

（六）推進標準化廠房建設，增強村級組織“造血功能”

緊緊抓住城市化推進過程中相關產業梯次轉移的機遇，在鎮工業園集中區加快村級標準化廠房建設，著力增強村級組織的“造血”功能，同時拓展創業就業空間，促進強村富民的戰略目標。

（作者單位：江蘇省揚州市寶應縣安宜鎮農村經濟管理服務中心）