如東縣鎮(zhèn)級債務(wù)的困境與出路

趙三虎 等

近年來，江蘇省如東縣財(cái)政部門堅(jiān)持發(fā)展第一要務(wù)不動搖，扎實(shí)抓好新常態(tài)下財(cái)政穩(wěn)增長與轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的平衡，鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政工作助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事業(yè)穩(wěn)中有進(jìn)，財(cái)政收入持續(xù)增長，基礎(chǔ)建設(shè)加快推進(jìn)，民生改善穩(wěn)步提高。與此同時，經(jīng)濟(jì)下行壓力在加大，發(fā)展趨勢在放緩，鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政工作緩中有憂，特別是財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)在加重，債務(wù)風(fēng)險凸顯，需要認(rèn)真分析研判，積極有效應(yīng)對。

一、如東縣鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)現(xiàn)狀及特征

通過對如東縣所轄15個鎮(zhèn)區(qū)的負(fù)債情況統(tǒng)計(jì)分析，如東縣鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：

一是負(fù)債規(guī)模較大。截止到2014年底，全縣鎮(zhèn)區(qū)負(fù)債總額高達(dá)100.2億元，平均每個鎮(zhèn)區(qū)負(fù)債6.68億元，按全縣農(nóng)業(yè)人口（85.6萬人）計(jì)算，人均負(fù)債1.1萬元。

二是負(fù)債范圍較廣。全縣15個鎮(zhèn)區(qū)無一例外都有負(fù)債，而且負(fù)債額普遍較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，負(fù)債額在10—30億元以上的鎮(zhèn)區(qū)有3個，負(fù)債額在3—10億元的鎮(zhèn)區(qū)有4個，負(fù)債額在1—2億元的鎮(zhèn)區(qū)有8個。按鎮(zhèn)區(qū)類型分，鎮(zhèn)級負(fù)債20.9億元，占負(fù)債總額的20.95%，平均每個鎮(zhèn)負(fù)債2.09億元；區(qū)級負(fù)債79.21億元，占負(fù)債總額的79.05%，平均每個區(qū)級負(fù)債15.84億元。

三是債務(wù)增長較快。近三年，全縣鎮(zhèn)區(qū)負(fù)債增長迅猛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全縣鎮(zhèn)區(qū)級負(fù)債9.1億元，2012年增至31.25億元，2013年又增至94.91億元，到2014年總負(fù)債已達(dá)100.20億元。近三年，負(fù)債平均增長比例達(dá)150%。

鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)的擴(kuò)張，一方面，有效緩解了“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保發(fā)展、保穩(wěn)定”的資金壓力，促進(jìn)和拉動了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，給鎮(zhèn)級財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了較大的影響，增加了防范政府債務(wù)風(fēng)險的難度。

一是還本壓力越來越大。由于舉債能力限制，鎮(zhèn)區(qū)負(fù)債往往償債周期短，償還壓力大，現(xiàn)有負(fù)債中期限在三年之內(nèi)的銀行借款為53.3億元，占總額的53.19%；社會融資（含個人借款）46.90億元，占總額的46.81%，其償還面臨諸多不確定因素。除銀行借款按國家確定的利率計(jì)息外，社會融資年息一般為10%—12%不等，初步測算，15個鎮(zhèn)區(qū)每年至少要付息7億元，而2014年15個鎮(zhèn)區(qū)的可用財(cái)力僅為12.36億元，還本付息的壓力之大可想而知。

二是財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)越來越難。隨著還本付息壓力逐年加大，財(cái)政資金調(diào)度余地越來越小，資金鏈運(yùn)轉(zhuǎn)越來越吃緊。為了保資金維盤，保正常兌付，鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政不得不拆東墻補(bǔ)西墻，整天為資金安排疲于奔命。

三是信用風(fēng)險越來越大。由于鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，利息負(fù)擔(dān)的加重、資金運(yùn)轉(zhuǎn)的吃緊，使鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政承擔(dān)著越來越大的壓力和風(fēng)險，鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)猶如走鋼絲般艱險，稍有不慎，借款不能如期償還，將會給政府信用和農(nóng)村穩(wěn)定帶來不可估量的影響。

二、如東縣鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政債務(wù)的成因簡析

鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政債務(wù)之所以像脫韁的野馬，一味擴(kuò)張，既有政策因素，又有機(jī)制原因，還有自身的管理問題。

（一）債務(wù)形成的客觀原因。

1.財(cái)權(quán)事權(quán)不相匹配。實(shí)施分稅制后，作為最基層一級的政府，鎮(zhèn)區(qū)政府面臨財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，財(cái)權(quán)事權(quán)不相匹配的窘境。近年來，雖然國家剝離了鎮(zhèn)區(qū)教育保障責(zé)任，但仍承擔(dān)著鎮(zhèn)區(qū)范圍的其他財(cái)政性支出。如東縣鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)以小微企業(yè)為主，稅源較為零散，財(cái)源基礎(chǔ)較為薄弱，鎮(zhèn)區(qū)可用財(cái)力明顯不足，大部分鎮(zhèn)區(qū)的綜合財(cái)力只能滿足保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和部分民生項(xiàng)目的最基本的剛性支出。隨著財(cái)政供養(yǎng)人員調(diào)資，行政運(yùn)行成本增加，個別鎮(zhèn)區(qū)甚至連保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)都舉步維艱，保發(fā)展的資金只能通過舉債的方式來安排。

2.基礎(chǔ)建設(shè)投入量大。由于縣域面積較大、部分鎮(zhèn)區(qū)人口分布不均等因素，全縣農(nóng)路農(nóng)橋、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面廣量大，歷史欠債較多。部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，急需改造維修或新建。加之各鎮(zhèn)區(qū)為應(yīng)對來自上級主管部門的升級達(dá)標(biāo)、評比驗(yàn)收等活動，陸續(xù)安排環(huán)境改造、村通、農(nóng)村改水等工程建設(shè)，使鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步入加速發(fā)展期和投入高峰期，資金需求矛盾日益凸顯。除縣本級財(cái)政安排部分預(yù)算資金外，建設(shè)資金的缺口只能通過貸款、借款或墊資工程款等負(fù)債方式來緩解資金瓶頸難題。

3.民生保障壓力較大。近年來，國家加大民生保障力度，圍繞新農(nóng)村建設(shè)、保障房建設(shè)、農(nóng)村集居點(diǎn)建設(shè)等陸續(xù)出臺了一系列惠民政策，這些政策均要求鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政按照一定的比例來配套安排資金。可以說，民生保障的力度越大，民生保障的要求越高，鎮(zhèn)區(qū)配套安排的資金也就越多。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鎮(zhèn)區(qū)紛紛通過負(fù)債途徑安排項(xiàng)目建設(shè)的配套資金，增加了鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政負(fù)債的規(guī)模。

4.招商政策失之過寬。前幾年，為培植稅源型經(jīng)濟(jì)，鎮(zhèn)區(qū)普遍加大工業(yè)園區(qū)的前期投入，尤其是“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施投入，預(yù)算內(nèi)財(cái)力難以安排，只能通過負(fù)債的方式來解決。此外，在推進(jìn)招商引資、扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)等過程中，為完成上級考核指標(biāo)，鎮(zhèn)區(qū)都出臺了一系列減稅讓利、稅收返還、獎勵補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，有時甚至舉債為企業(yè)墊資墊稅，幫助解決實(shí)體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中遇到的各種問題。

（二）債務(wù)形成的主觀原因。

1.預(yù)算約束力不強(qiáng)。由于諸多原因影響，不少鎮(zhèn)區(qū)預(yù)算管理缺乏剛性約束力，存在一定的隨意性與多變性。在預(yù)算執(zhí)行過程中，重日常運(yùn)轉(zhuǎn)保障，輕債務(wù)預(yù)算控制，財(cái)政資金安排難以平衡，常常出現(xiàn)隱性“赤字財(cái)政”，從而導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模越滾越大。

2.干部任期政績效應(yīng)的短視行為。部分領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的投資沖動，或多或少增加了鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)規(guī)模，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部異地任職，調(diào)整頻繁，存在一定的政績效應(yīng)行為，只顧眼前，不顧長遠(yuǎn)；只考慮借債，不考慮還錢；一味上項(xiàng)目，只圖出形象。

3.建設(shè)舉債不計(jì)成本。舉債建設(shè)考慮政治因素多，考慮經(jīng)濟(jì)因素少，在舉債建設(shè)和成本控制的問題上，本末倒置，導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)部分上馬的工程項(xiàng)目，缺乏系統(tǒng)的論證評估，達(dá)不到應(yīng)有的稅源財(cái)力，出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、效益不佳等問題。

4.債務(wù)管理制度缺失。在鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)管理上，缺少一整套政府債務(wù)舉借、使用、償還和擔(dān)保等的管理制度。一些鎮(zhèn)區(qū)缺少構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警體系。債務(wù)管理制度的缺失，導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)管理不夠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，負(fù)債不能量入為出的情況時有發(fā)生。

三、控減鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)的對策思路

鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)問題既是一個復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問題，又是一個敏感的社會問題和政治問題。如果任其無度無序發(fā)展，勢必會加大基層財(cái)政的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險，影響鎮(zhèn)區(qū)基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，必須根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)負(fù)債的實(shí)際情況，本著“適度負(fù)債，講求效益，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險”的總體思路，堅(jiān)定信心主動作為，創(chuàng)新政策和手段，敢出手，早控減，快見效，綜合施策防范風(fēng)險。

1.大力發(fā)展稅源經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)力化債。扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，是控減鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)的源頭之策。要把稅源建設(shè)作為“生命線”，牢牢把握發(fā)展主題，全力頂住經(jīng)濟(jì)下行壓力，做到調(diào)速不減勢、換擋不失速、量增質(zhì)更優(yōu)。圍繞農(nóng)民增收、企業(yè)增效、財(cái)政增收的目標(biāo)，積極扶持主體稅源，著力把鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)有企業(yè)做大做強(qiáng)，提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)的稅收回報(bào)率。提高招商引資質(zhì)量，為增加財(cái)源提供源頭活水。全力集聚零星稅源，狠抓協(xié)稅護(hù)稅、綜合治稅等工作，做到公平納稅，應(yīng)收盡收。大力開發(fā)新興稅源，加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)以地生財(cái)、以商興鎮(zhèn)。盡力盤活資產(chǎn)資源。加大非稅收入的組織力度，培植替代財(cái)源。逐步提高鎮(zhèn)區(qū)自我積累、分期償債的能力。

2.提高預(yù)算剛性約束，管住源頭控債。深化鎮(zhèn)區(qū)部門預(yù)算改革，根據(jù)“量入為出，收支平衡”的原則，科學(xué)規(guī)范編制收支預(yù)算。加強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)人大對鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政預(yù)算收支執(zhí)行與財(cái)政決算的監(jiān)督，強(qiáng)化財(cái)政部門對鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政財(cái)務(wù)管理，做到有預(yù)算不超支，無預(yù)算不開支。嚴(yán)格控制預(yù)算追加，必須辦理的追加要嚴(yán)格按規(guī)定程序辦理，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算的約束力。要大力控制公用經(jīng)費(fèi)的增長，規(guī)范開支標(biāo)準(zhǔn)，制止鋪張浪費(fèi)，嚴(yán)肅津補(bǔ)貼發(fā)放紀(jì)律，減少一般性財(cái)政支出。

3.加強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)管理，建章立制管債。制定出臺鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政債務(wù)管理實(shí)施意見，根據(jù)“責(zé)、權(quán)、利”和“借、用、還”相統(tǒng)一的原則，制定中長期及年度債務(wù)收支償還計(jì)劃。要在全面摸清債務(wù)形成的原因、規(guī)模和結(jié)構(gòu)底數(shù)的基礎(chǔ)上，建立鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政債務(wù)管理的動態(tài)臺賬，根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)負(fù)債的類型、期限分門別類進(jìn)行管理，對貸款或個人借款的存量、到期還本付息情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控。通過債權(quán)清理、收欠還債、清理高息、降息減債、抵沖銷債、債轉(zhuǎn)股、依法沖銷等多種辦法，分類處理、多管齊下控減債務(wù)。進(jìn)一步規(guī)范舉債行為，建立舉債審批，負(fù)債警戒制度。新的舉債必須實(shí)行報(bào)批備案制度，及時通報(bào)負(fù)債信息。要不斷優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制個人借款規(guī)模，調(diào)度好償債資金，解決周期性短缺，防范區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險。要建立鎮(zhèn)區(qū)債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，以債務(wù)率、償債率為重點(diǎn)，實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)余額控制機(jī)制，將債務(wù)控減工作列入鎮(zhèn)區(qū)年度整體目標(biāo)考核，作為領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)和工作實(shí)績考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并作為干部選拔任用的重要依據(jù)。

4.適度推進(jìn)基礎(chǔ)建設(shè)，從嚴(yán)控制新債。在“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保必辦”的前提下，從嚴(yán)控制鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模與公用經(jīng)費(fèi)的增長，做到量力而行搞建設(shè)，不搞形象工程、政績工程。要加強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃管理，做到科學(xué)決策，杜絕各自為政、重復(fù)建設(shè)。要建立鎮(zhèn)區(qū)項(xiàng)目審批制度，細(xì)化建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息計(jì)劃，優(yōu)先保證在建、續(xù)建項(xiàng)目實(shí)施。要嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目，鎮(zhèn)區(qū)投資的公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，無經(jīng)費(fèi)來源的一律暫緩實(shí)施，不能超越財(cái)力搞建設(shè)。對一些全局性的公益事業(yè)項(xiàng)目，可通過政府牽頭，鼓勵和吸引社會資金參與建設(shè)，推動投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化，形成鎮(zhèn)區(qū)投資“借得來、用得好、管得住、還得起”的良性舉債新格局。要加強(qiáng)項(xiàng)目工程招投標(biāo)、合同量計(jì)量、合同量調(diào)整、工程付款、工程審批結(jié)算等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督，把舉債建設(shè)開支掌握在可控的預(yù)算和規(guī)則范圍內(nèi)。

（作者單位：江蘇省如東縣財(cái)政局、地稅局）

責(zé)任編輯：欣聞