農村土地承包仲裁特點及相關政策法規

紀良龍

1 農村土地承包仲裁的特點

農村土地承包糾紛主要是農村土地承包權之權屬糾紛、侵害農村土地承包權利糾紛以及農村土地承包合同和流轉合同糾紛。這種糾紛無論是發生在發包方與承包方之間，還是發生在承包方之間或者承包地的流轉雙方當事人之間，其在性質上都是民事性質。從承包的主體看，發包方為村集體經濟組織（村委會），根據《村民委員會組織法》第二條“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織”的規定，其不是行政組織。表面看承包行為不是行政行為，但事實上農村土地承包當事雙方是集體經濟組織與其成員，存在著管理者與被管理者的關系，地位上存在著事實上的不平等。村委會利用社會事務管理者和集體土地所有者雙重身份，隨意改變承包合同，侵害農民權利，為“準行政行為”。因此，農村土地承包仲裁具有民事裁決和行政裁決的雙重性。

根據《農村土地承包法》第五十一條第二款“當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴”，第五十二條“當事人對農村土地承包仲裁機構的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起三十日內向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力”的規定，與我國主張的仲裁具有類法律形式或者準司法形式的性質是一致的。在實際工作中，農村土地承包仲裁決定被人民法院所接受和認可，也說明農村土地承包仲裁的準司法性質，具有一定的強制力。

另外，農村土地承包仲裁委員會附屬政府系列，但又具有中立性和獨立性。農村土地仲裁制度體現了糾紛雙方的意思自治原則；具有方便快捷、節省資金、公平公正的特點。

2 有關法律規定

2003年3月1日，《中華人民共和國農村土地承包法》頒布實施。《土地承包法》只規定從實施之日起，有關農村土地承包的相關規定，并未涉及到實施以前的問題。因此，《土地承包法》屬于無塑及力的，只對法律實施后有約束力。從寬甸縣土地承包的實際狀況分析，在《土地承包法》實施以前的做法，都是按照當時中央、省、市有關土地承包政策進行的，符合當時的政策規定，不應涉及民事侵權問題，也不應涉及民事賠償問題。在《土地承包法》實施以后，不按法律規定調整土地、收回土地，導致個別農民失地的，責任方必須承擔民事責任。

《土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。”第六條規定：“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權。”第二十六條規定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”第二十七條規定：“承包期內，發包方不得調整土地。”第二十八條規定：“下列土地應當用于調整土地或者承包給新增人口：（一）集體經濟組織依法預留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”第六十三條規定：“本法實施前已經預留機動地的，機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機動地。本法實施前未預留機動地的，本法實施后不得再留機動地。”《遼寧省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》，第四條規定用于調整的土地還包括發包方依法收回的土地。

《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》于2010年1月1日起施行，第二條規定：“農村土地承包經營糾紛包括：（一）因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同發生的糾紛；（二）因農村土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓、入股等流轉發生的糾紛；（三）因收回、調整承包地發生的糾紛；（四）因確認農村土地承包經營權發生的糾紛；（五）因侵害農村土地承包經營權發生的糾紛；（六）法律、法規規定的其他農村土地承包經營糾紛”，這也是仲裁委員會的受理范圍。第三條規定：“發生農村土地承包經營糾紛的當事人可以自行和解，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解”。第四條規定：“當事人和解、調解不成或者不愿和解、調解的，可以向農村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”與《土地承包法》第五十一條規定相同。這也明確了鄉（鎮）政府處理土地承包經營糾紛的行政權限只是調解。

3 有關政策規定

《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》（國辦發明電〔2004〕21號）規定：要尊重和保障外出務工農民的土地承包經營權和經營自主權。對外出農戶中少數沒有參加二輪延包，現在返鄉要求承包土地的，要區別不同情況，通過民主協商，妥善處理。如果該農戶的戶口仍在農村，原則上應同意繼續參加土地承包，有條件的應在機動地中調劑解決，沒有機動地的可通過土地流轉等辦法解決。

丹東市人民政府關于解決農民工問題的實施意見（丹政發〔2007〕4號）規定：保護農民工的土地承包權益。對少數沒有參加二輪延包，現在返鄉要求承包土地的，如果戶口仍在農村，原則上視為具有土地承包經營權的新增人口，按照《遼寧省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》辦理。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于切實維護農村婦女土地承包權益的通知》（廳字〔2001〕9號）規定：（一）切實提高對維護農村婦女土地承包權益重要性的認識。（二）在農村土地承包中，必須堅持男女平等原則，不允許對婦女有任何歧視。（三）要解決好出嫁婦女的土地承包問題：根據傳統習慣，婦女出嫁后一般在婆家生產和生活。因此，為了方便生產生活，婦女嫁入方所在村要優先解決其土地承包問題。在沒有解決之前，出嫁婦女娘家所在村不得強行收回原籍承包地。不管采取什么辦法，都要確保農村出嫁婦女有一份承包土地。有女無兒、兒子沒有贍養能力或女兒盡主要贍養義務的家庭，男到女家生產和生活的，應享受同等村民待遇。（四）要處理好離婚喪偶婦女土地承包問題：婦女離婚或者喪偶仍在原居住地生活的，原居住地應保證其有一份承包地。離婚或喪偶后不在原居住地生活，其新居住地還沒有為其解決承包土地的，原居住地所在村應保留其土地承包權。婦女不在原居住地生活但仍保留承包地的，應承擔相應的稅費義務。（五）有關人民政府和人民法院對侵害婦女土地承包權益的案件，應當依法及時受理，依照《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國土地管理法》以及黨的農村政策，切實保護婦女合法權益。有關人民政府對農村婦女因土地承包而產生的爭議，應依據有關法律和政策及時處理；對不服基層政府和有關部門處理決定而提起訴訟的，人民法院應當及時受理。

《關于進一步做好我市二輪土地承包收尾工作的通知》（丹農發〔2005〕76號）第三條第六款規定：長期“戶在人不在”戶承包地問題。對于因外出打工、戶在人不在原因，承包地被發包方收回的，其承包經營權應當得到尊重和保障。如果在二輪土地延包當時，已將其承包地在本集體經濟組織內部平均分配的，要根據當地實際情況處理；有地源的，要優先于其他新增人口解決其承包地，承包地的數量與原承包戶同等待遇；無地源的，可以通過土地流轉方式予以解決。過去主動棄耕的農戶現在要求獲得承包地的，當時發包方和承包方有書面協議，按協議執行；沒有協議的，應落實承包地，同時這部分農戶要履行原來應承當的義務。第三條第七款規定：承包方家庭個別成員“農轉非”、死亡的，在《土地承包法》實施前其承包地被發包方收回的，按照當時的政策執行；《土地承包法》實施以后，除法律、行政法規規定的可以收回承包地外，發包方不得收回其承包地。

4 農村土地承包仲裁委員會與各有關部門的銜接

從仲裁實踐和當前寬甸縣農村土地承包存在的糾紛看，即使經仲裁裁決當事人享有土地承包經營權，但與其相關的利益也很難落實，這是全國普遍存在的問題。當事人對仲裁裁決有異議的，按照《調解仲裁法》的規定，當事人應當自接到裁決書之日起三十日內向人民法院起訴，逾期不起訴的，裁決書將發生法律效力。有關當事人的相關利益，應當按照《土地承包法》第十一條規定：“國務院農業、林業行政主管部門分別依照國務院規定的職責負責全國農村土地承包及承包合同管理的指導。縣以上人民政府農業、林業等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。”由鄉（鎮）政府指導、督促本行政區域內的村集體經濟組織按照相關政策去落實當事人應取得的相關利益，比如落實承包地、山巒以及收益分配等。

這涉及兩個實際問題：一是集體經濟組織沒有機動地、沒有山巒，只有通過土地流轉的辦法幫助當事人解決，沒有其他解決方法，只有等待，是目前法律難以解決的糾紛；二是集體經濟組織有機動地等生產資料的，村集體經濟組織就應當在當地鄉（鎮）政府的指導下落實當事人的相關利益。在落實過程中，如果已明確給付標的物且發生無理取鬧等現象，導致不能落實的，就應當司法介入，法院應予以支持，借助法律力量使當事人得到相關利益。仲裁裁決之后，當事人能否得到相關利益，必須多個相關部門互相配合，充分發揮各自職責，問題才能解決。