農村土地改革陷阱的法學反思與破解

魏文杰　仇玲飛

[摘 要]我國面臨著農村土地改革陷阱問題。二元法律秩序下，法律詞語被政治、經濟詞語綁架，農民的法律權利被虛化，造成了我國農村土地改革陷阱。我國農村土地改革陷阱本質上是對農民平等權利的誤解與再剝奪。要解決農村土地改革陷阱，平等自由的戶籍制度是破解農村土地改革陷阱的基礎，使農民公平分享在土地增值收益是破解農村土地改革陷阱的重要條件，賦予農民法律上的平等權是破解農村土地改革陷阱的關鍵。

[關鍵詞]農村土地改革陷阱；二元法律秩序；農民平等權利

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）09 — 0082 — 02

一、問題的提出

什么是農村土地改革陷阱？所謂農村土地改革陷阱，是當前我國農村土地改革基層實踐中存在的“以土地為代價換取城市戶口”現象，即農民市民化的改革思路所造成的農村土地改革出現的停滯不前的狀態。①從2009年開始，戶籍改革試點先后在中國13個省區相繼鋪開，多個城市的試點都以農民入戶城市為重點改革方向，并且規定農民入戶要以交出土地為代價才能享受社保、獲得補償。地方政府以“土地換城市戶口”的理論依據是承認土地具有社會保障功能，尤其在失業、喪失勞動力、養老時發揮作用，但農民在交出土地之后往往在城市里無法立足，失地之后便是失業，最后不得不退回農村。農村土地改革陷阱是“城市中心論”改革思路主導下的產物。

二、 農村土地改革陷阱的表現

農村土地改革陷阱的主要表現在三個方面：二元體系下農民的非國民待遇；政策與法律的矛盾；法律詞語與經濟詞語的混淆。

所謂二元體系下農民的非國民待遇，是指城鄉二元管理體制發揮的杠桿作用。城市福利、就業機會、教育與醫療水平都是這一杠桿調節作用的產物。我國的戶籍制度是為了保證重工業發展戰略的實施而建立的，是國家發展戰略的一種需要。在我國工業體系日趨完善，國防能力顯著提高的當今，破除這種不合理的二元管理體制就顯得很有必要。這種無形中的被區分、被排除，造成了農村相對落后、農民相對貧窮的現狀。

所謂政策與法律的矛盾，是指法律雖然規范了，但在政策的實施造成的事實上的不平等。城鄉二元管理體制就是國家政策長期實施的產物。農村土地改革長期徘徊不前，也是政策與法律矛盾重重的產物。黨和國家雖然高度重視，常年賦權減負，但無論是法律資源還是經濟資源都不足以與地方政府的征地政策的現實相抗衡。地方政府在圈地運動里獲得的政績工程與經濟效益比農民失地反抗得到實惠更多，地方政府在短期效益里看到了實惠，大城市在短期效益里并不愿與外來務工的農民工分享基礎設施的福利。在法律上城鄉居民都是中華人民共和國的居民，都應當享有平等的權利與義務。但城市市民往往擁有比農村居民更好的條件。憲法第33條第2款規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。憲法里規定的平等只是法律層面的平等，但在現實社會里，無論就業還是政府征地里農民的地位并沒有改善，這種歧視是身份性的。

法律詞語與經濟詞語的混淆，是指國家在頂層設計時，從兩權分離到三權分離的改革邏輯是詞語混淆的。黨的十八屆三中全會提出：“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權”以及“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。集體所有權是一種成員權。家庭承包制是由所有成員組成的集體將村社土地按份平等分配給了所有成員。承包經營權是一種有期限的用益物權，承包者享有法定期限內的占有、使用、收益權。轉讓權是經營權的一種。之所以會在所有權與使用權上糾纏不清，是堅持集體所有制為前提，對使用權與所有權的分離程度的不斷嘗試。“農地所有權是法律概念，而農地承包權和農地經營權不是法律術語，三者并不處于同一的邏輯關系。”②此外，“堅持從土地承包經營權中分離出農地承包權和農地經營權，不符合基本的法學原理。”①這就是對法律詞語與經濟詞語的濫用，導致的改革邏輯上的混亂。

農村土地改革陷阱本質是對農民權利的再剝奪，是新的圈地運動。農村土地改革不僅僅是一場經濟權益的再分配，更是國家建構主義下公平正義與法律權利的再分配。

三、農村土地改革陷阱的成因

農村土地改革歷經30余年，然而除了初期轟轟烈烈的家庭聯產承包責任制以外，制度上并無重大創新，法律權利并無重大突破，農村境遇并未根本改善。農村戶口是一種身份權，包括了農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。此外，農村土地改革陷阱還涉及被市民化的農民的福利保障權、平等就業權、受教育權等。農民的權利受到諸多限制的同時，城市居民權利在保障并優化。 農村土地改革陷阱是法律被政治綁架，二元法律秩序作用，以及農民平等法律權利被虛化的結果。

法律被政治綁架是一種比喻的說法，法律是政治的合理表達，政治訴求一般表現為法律規定。在農村土地改革中，存在著國家意志、地方政府意志、專家意見、農民意志、集體意志等不同團體的利益訴求。農民雖然有9億，但農民代表的比重卻極端失衡。農民被代表是我國政治生活的常態，農民沒有自己的聲音，根據1982《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第16條的規定，農民每一代表所代表的人口數4倍于城市居民。所謂法律被政治綁架，也就是說，真正體現農民實體利益的法律權利被政治話語掩蓋了，農民的話語權被代表了。

所謂的二元法律秩序，是指法律在農村所體現出的效力狀態是不同的。城鄉二元管理體制在城鄉形成截然不同的法律狀態，農村是熟人社會，而城市是陌生人社會。在農村土地改革中，地方政府作為公權力的代表，對弱勢的農民群體無疑是不平等的強勢方。隨著法治化的推進，城鄉分離逐漸走向解體，農民大量涌入城市，法治為農民與地方強權的對抗提供了可能，二元法律秩序逐漸走向一元。

憲法上規定的平等權，只是形式上的平等，“實質平等才是農民平等權的核心。”②所謂的農民平等法律權利被虛化，就是實質上不平等。“農民問題就是農民平等權問題，”5之所以會形成農村土地改革陷阱，就是沒有從法律上解決這一問題。形式上的平等，只是一種天然的平等，一旦訴諸在法律關系上，無論是立法層面還是司法層面，農民的權利可救濟性就體現為不可能與不平等。

正是由于二元法律秩序的存在，法律被政治綁架，農民法律權利尤其是平等權是虛化的才導致了農村改革陷阱的形成與存在。農民市民化的改革思路看似公平，卻忽略了這種人為的城鄉分治本就是國家傾斜城市發展的一個產物，給予進城農民城市戶口是農民正當的政治權利，但現實實踐中竟然需要農民用土地來換，明顯是不正義、不公平改革觀的體現。

四、 農村土地改革陷阱的破解

農村土地改革陷阱的破解，就需要梳理戶籍制度改革與農村土地改革之間的關系。當今的戶籍制度是將農民束縛在土地上的重要制度阻礙：農民的自由遷徙權被極大的束縛了，平等的就業權無法得到保障，單向的由農村流向城市的通道被花式繁多的落戶條件所限制。另一方面，農村土地改革是對土地經營、收益、分配、流轉所產生的土地增值效益的公平分配，以往的改革中農民的權益被壓榨、權利被限制，真正意義上的平等權只是一紙空文。

平等自由的戶籍制度是破解農村土地改革陷阱的基礎。“調查顯示，農民不愿退出承包地、宅基地的主要原因是土地的保障功能，擔心如果一旦在城市失業，有低保也無法維持城市生活。”③此外，絕大多數人是愿意轉戶的。城市戶口附帶著巨大的含金量，農民工子女的教育、醫療問題都需要城市戶口來解決。平等自由的戶籍制度在法律確權上，一是遷徙自由權，如何解決農民自由遷徙的問題，就需要建立健全居住證制度。二是平等就業權，如何解決農民工在城市就業“同工同酬”的權利。只有戶籍制度解決的好，才能為農村土地土地改革奠定好的基礎，否則，蘊含著社會保障功能的土地權益，農民是不會輕易放棄的。農村土地改革的最大陷阱就是農民失去了土地，到了城市無法立足，由農民變成流民，這需要法律給予最基本的規范。

使農民公平分享在土地增值收益是破解農村土地改革陷阱的重要條件。農村土地改革的官方邏輯：“過去30多年來，我國農村土地制度改革的基本策略是，在所有制被鎖定的制約下，探索土地集體所有制的實現形式。”④。農村土地改革的官方思維：“以建立城鄉統一建設用地市場為方向，夯實農村集體土地權能為基礎，以建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制為關鍵，以維護農民土地權益、保障農民公平分享土地增值收益為目的。”⑤只有解決了附加在土地上的權益問題，農村土地改革才真正實現其賦權還能，破除陷阱，推動進程。

賦予農民法律上的平等權是破解農村土地改革陷阱的關鍵。是要把法律上的權利落實、做實，而不是空談務虛。無論是農村土地改革的基層實踐，還是農村土地改革的立法司法實踐，都要切實在政策上給予優惠，法律上予以確權。農村集體土地確權登記已經展開，但這還不夠，只有打破戶籍制度的堅冰，逐步減小城鄉居民的差異，才是真正的賦予農民平等權。有學者主張通過立法如通過《農民權益保障法》來保障農民權益，筆者認為賦權的關鍵不是通過了法律就能實現法律權利，而是要調整改革思路，明確改革目標，了解農民需求，正確認識改革中的阻力與陷阱，才能真正做到不誤解與真賦權。

五、 結語

我國農村土地改革陷阱在我國農村土地改革中是客觀存在的。國家建構主義的改革進路，與農民真實意志表達之間是存在誤差的。法律規定與法律實施也是兩個層面上的東西。農村土地改革從來不是孤立的，它與戶籍制度改革息息相關。我國農村土地改革陷阱在法律層面而言，本質上是對農民平等權利的誤解與再剝奪。農村土地改革一定要先解決農民的法律上的平等權利問題，只有平等自由的身份權，才能破解農村土地改革陷阱。〔責任編輯：陳玉榮〕