政府協同視角下京津冀區域生態治理問題研究

張彥波等

摘 要：以京津冀區域為代表的霧霾污染加劇，重新喚醒了公民和社會的生態意識。相對于自適應能力較弱的市場和企業以及自組織能力較差的社會組織而言，掌握國家公共權力的政府順利成章地承擔起區域生態治理的重任。京津冀區域政府如何突破生態治理的認知局限，從區域政府協作的角度尋求和構建區域生態治理體系，提升政府生態治理能力和效率是研究的重要內容。

關鍵詞：京津冀；政府協同；生態治理；機制

中圖分類號：F127；C93 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）03-0023-04

隨著我國現代化進程的不斷加快，區域經濟發展水平也不斷提高，但與之相悖的是我國環境問題日益突出，生態污染不斷加劇，尤其是2013年以來，以京津冀區域為代表的霧霾污染加劇，重新喚醒了公民和社會的生態意識。正如行政生態學家吉更斯所提出的“脫閾”概念論述的觀點：“現代化進程中各種社會要素逐次背離傳統存在秩序，實現了對空間和時間的超越，既可能激發巨大的社會發展動力，又可能引致巨大的不確定性甚至是公共危機。”在這種情況下，相對于自適應能力較弱的市場和企業以及自組織能力較差的社會組織而言，掌握國家公共權力的政府順利成章地承擔起區域生態治理的重任。從理論角度來看，政策和法規是政府區域生態治理的“合法性”工具，通過政策和法規的輸出對公眾行為、社會行為以及政府行為進行重塑和矯正；而從實踐的角度來看，政府如何突破生態治理的認知局限，從區域政府協作的角度尋求和構建區域生態治理體系，提升政府生態治理能力和效率是當前京津冀區域政府應重點研究的問題。

一、區域生態治理的政府職能解構

學界對于生態治理的概念和內涵爭論不一，從宏觀角度來看，生態治理指的是以政府、社會和公民為代表的多元生態主體通過自身行為的矯正以及以科學合法的政策和價值工具為載體構建良性互動的環境治理和保護模式；從微觀角度來看，生態治理指的是以生態學的區域劃分為界限，對區域內生態環境的保護以及生態污染的治理。生態學視角的區域概念與現實中的行政區域劃分界限的不完全重合性，導致生態區域內可能存在多個行政區域，因此，區域生態治理需要不同政府間的協作和配合[1]。

區域生態治理的政府職能主要包括五個層面的內容：第一，區域政府的生態信息職能。區域政府的生態信息職能主要是指以區域統計部門和環保部門為主導的對區域內的生態信息和數據進行統計、分類，并建立相應的生態信息管理平臺。第二，區域政府的生態規劃職能。從靜態的角度來看，區域政府的生態規劃包括區域內產業經濟發展、產業布局以及居民生活區域與生態環境的協調。從動態的角度看，區域政府的生態規劃不僅要關注現有的自然資源和生態環境，而且從可持續發展的視角來引導區域內生態項目的建設和發展。第三，區域政府的生態發展職能。以綠色GDP績效考核指標為導向的區域內經濟發展的生態性轉向以區域內生態城市、生態社區以及生態集群產業園區的建設為契機，不斷拓展和延伸區域生態的影響閾，進而不斷提高社會組織及公眾的生態保護意識。第四，區域政府的生態治理職能。區域政府的生態治理職能主要是對區域政府生態治理職能進行重新界定，健全區域生態治理的政策法規體系，不斷提高區域政府生態治理的政策執行力和執行效率，降低區域政府生態治理的行政成本，跳出事后處理的傳統生態治理模式，逐步實現區域政府生態治理的前置模式。第五，區域政府的生態安全監管職能。區域政府的生態安全監管職能包括生態安全監控與生態安全保障兩個層面的內涵，通過完善制度和規范引導社會公眾的生態行為，提高公眾的生態監控和保護意識。此外，區域政府還應該通過建立區域生態問責機制、生態恢復和補償機制以及生態法治化等方式完善區域政府的生態保障體系。

二、京津冀區域生態治理政府協同的現實困境

生態環境本身具有外部性、時空延展性以及公共性等特點，而且生態環境保護具有復雜性和動態性，這些因素都決定了我國區域生態環境治理的協作性和整體性。京津冀區域是我國目前經濟發展較快的的區域之一，區域優勢便利，尤其以北京、天津以及唐山等核心城市的城市輻射和帶動能力較強，但是隨著京津冀區域非再生資源消耗的加劇、重污染產業治理的遲滯性、生活污染的日趨嚴重性以及自然生態破壞加劇等問題的涌現，京津冀區域的生態污染問題顯得極為突出。但是，京津冀區域各城市歸屬不同的行政區域管轄，極易導致生態治理政策和生態治理執行的不一致性，因此，京津冀區域協作治理的有效性和一致性成為京津冀區域生態治理的當務之急。目前，京津冀區域政府生態治理協作的限制性因素和現實困境主要表現在四個方面：

1. 京津冀區域生態協作治理理念認知的模糊性。京津冀各區域政府通過行政區劃與經濟管理和發展體制相融合的區域經濟治理模式推動了京津冀區域經濟的穩步發展。然而，隨著我國生態污染與破壞程度的加劇，區域生態問題層出不窮，原有的區域經濟治理模式面對紛繁復雜的生態問題顯得動力不足，頻頻出現政策失靈的困境，其中最為顯著的就表現在區域生態協作治理領域。究其原因，京津冀區域長期行政區劃的阻隔導致各行政區域間競爭多于合作，政府間的橫向協作意識淡薄，主要表現為三個方面：首先，區域生態執政理念轉型的遲滯性。十七大以來，我國黨和政府一直強調要保護生態環境，實現自然環境與社會的協調發展。但是由于各區域政府生態執政理念轉變的遲滯性，依然固守傳統的唯經濟論發展模式，對生態政策和執政理念并未深入地貫徹執行，因此，導致京津冀區域生態治理的執行乏力。其次，區域生態理念認知的差異性。無論以政府為代表的公共組織還是個人都是趨于理性的，京津冀區域各地方政府的理性選擇極易導致區域協同生態治理行動的集體邏輯，即在中央強制制度安排的推動下，非自覺性的參與區域生態治理，進而導致區域協同生態治理體系流于形式。此外，生態治理政策與生態治理理念之間的內在關聯性影響著生態治理需求的信息來源、認知、轉換以及輸出等全過程，對于區域生態理念的認知提升以及生態治理政策體系的完善有重要的促進作用。最后，區域生態治理理念與政績觀的博弈。由于區域協作生態治理的長期性和高成本性，作為理性經濟人的政府會綜合地方經濟發展水平、生態治理的承載力以及區域內社會公眾的生態訴求考慮生態治理的路徑和模式。此外，由于地方政府官員政績觀的影響，區域生態治理的高成本投入和長期回報性與官員自身追求的顯著政績間存在沖突和矛盾，因此導致區域政府生態協作治理的消極性和被動性。

2. 京津冀區域利益協調機制的失衡。京津冀各城市分屬于不同的地方政府，在發展過程中往往首先考慮的是本地區、本城市的基本利益。而且，從目前京津冀區域經濟合作的實踐來看，區域內協調機制建立在信任和組織承諾基礎上，以平等協商為主要協調手段的自組織協同發展方式，并未形成制度化、規范化的發展模式，其共同簽署的合作協議與制度規范的約束力較弱，對于各地方政府的執行監督缺位，由此導致京津冀各地方政府都各自為政，分別以本地區的利益和發展為主導發展思路。任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻。而只會選擇做一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產生集體利益[2]。因此，京津冀區域生態治理的利益協調機制的不健全，導致京津冀各區域政府協同生態治理體系構建進展緩慢。

京津冀區域利益協調機制的失衡主要體現在兩個方面：首先，中央和京津冀區域利益協調機制的失衡。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入以及行政審批權的下放，地方政府形成了獨特的利益鏈條和利益分配結構；而隨著我國生態治理的緊迫性和前置性，中央政府生態治理資金撥款的有限性以及各區域政府生態治理的既定預算固定性等問題，導致各區域政府生態資金保障不足，從而影響了區域生態治理的進度和效果。其次，京津冀區域政府間的利益協調機制不暢。京津冀區域各政府的“經濟人”角色定位決定了其追求本地區利益最大化的行為趨向。區域協作生態治理需要各地區支付額外的生態治理成本，而生態破壞行為無規律性和危害的遲緩性很容易導致地方政府背離協作模式，進而引發連帶的從眾效應，最終陷入高成本-低效益-再投入的惡性協作治理模式。

3. 京津冀區域生態治理保障機制不健全。生態治理的保障制度主要包括生態補償機制、生態恢復機制以及生態治理創新等。首先，京津冀區域生態補償機制不健全。生態補償主要是將生態治理外部性的內化過程，即通過對生態治理和生態保護的受益者收取一定的費用來支撐生態治理模式的延續[3]。生態補償從宏觀角度來看，可以分為國家層面、區域層面以及基層層面的生態補償；從微觀層面來看包括對私人、企業以及社會所進行的補償性措施。生態補償是一項復雜而系統的工程，生態補償的標準、范圍以及生態補償的期限等都是目前生態補償機制建設所面臨的重要難題，而生態補償理論和法律規范的不健全也在一定程度上阻礙了生態補償機制的構建。目前，我國未出臺專業性的生態補償法律法規，現有涉及生態補償的法律也分散在多部法律之中，系統性和可操作性缺乏。盡管部分地方和區域出臺了生態補償的相關政策文件，但權威性和約束性不足。其次，生態恢復機制的不完善。生態恢復思想是李普德在1935年提出的，他認為生態恢復就是回復區域生態環境的原有狀態[4]。然而，回復原有狀態只是生態恢復理論的理想建構，在現實中很難實施，因此，我們將生態恢復定義為修復被人類損害的原生態系統的多樣性及動態的過程。但是，生態恢復專業人才的匱乏、資金保障的可持續性不足以及區域協作治理模式的成熟度較低等條件限制，導致京津冀區域乃至我國范圍內的生態恢復機制不健全和不完善。最后，生態治理缺乏制度創新。制度的存在在于規范由于有限理性決策而產生的生態治理風險，同時也能規避由于不確定因素而導致的制度功能偏差或風險。但是，制度本身也存在著不確定性，因此需要不斷進行制度的改進和創新以適應環境的動態變化。京津冀區域協作生態治理的制度設計存在先天缺陷，制度設計的過于理想化和急功近利性都增加了制度實施的風險概率。此外，由于現行行政體制的束縛，各地方政府都不愿承擔制度創新所產生的巨額成本，而且本地生態治理模式與協作治理模式的有機融合也是京津冀區域生態協作治理所需要解決的重要問題。

4. 區域生態協作治理的政府失靈。首先，京津冀各方過度競爭導致的負和博弈。負和博弈指的是雙方或多方博弈的結果是各方的損失大于收益。而京津冀三省市在城市發展定位、基礎設施建設、水資源、產業發展以及生態治理等多方面均存在一定程度的競爭和沖突，從而導致了區域市場分割和地方保護主義、重復建設和治理、政策沖突等問題不斷，出現負和博弈的局面。其次，京津冀區域生態協作治理的漸進執行模式。美國經濟學家奧爾森曾指出參與成員的數量與參與各方的積極性和主動性成反比例關系，即京津冀區域生態協作治理過程中，部分地區存在搭便車或付出較小成本同樣享受生態治理效益的僥幸心理等會對京津冀區域生態協作治理帶來消極影響。最后，京津冀區域政府有組織的逃避責任。生態破壞和污染是由各地方政府在追求經濟利益最大化的發展過程中共同造成的，然而京津冀中的核心區域通過產業轉移、搬遷等形式將生態環境的破壞進行嫁接或轉移，從而造成各方都不愿意為生態污染和破壞承擔責任，這種有組織地逃避責任的行為與哈丁所提出的公共用地悲劇如出一轍，從而陷入污染-轉移-再污染的生態治理怪圈，因此，集體行為導致的生態污染需要在集體協作的基礎上共同治理。

三、京津冀區域生態治理的政府協同路徑選擇

1. 轉變京津冀區域生態治理理念。區域生態治理的理念轉變主要體現在：首先，多中心治理理念。生態治理是復雜的系統工程，需要政府、社會、企業以及公眾的共同努力才能實現，因此，多中心治理理論為區域生態治理提供了思想基礎。多中心不等同于多核心，多中心生態治理理念是以政府生態協作治理為核心內容，以企業、社會以及公眾的參與為基礎，以實現生態治理的公共性目標為最終目的的區域生態治理過程。其次，生態行政理念。京津冀區域政府要以生態行政理念指導區域綜合發展，要努力實現區域經濟、社會、文化生態與自然生態的和諧發展，轉變傳統的以GDP為區域發展衡量指標的考核方案，實現區域內的生態平衡和穩定，以生態治理為基礎完善綠色生態考核指標體系，將生態行政理念的貫徹執行作為政府績效考核的關鍵指標。

2. 區域生態協作治理的協作機制。京津冀區域生態協作治理的協作機制主要包括區域生態治理的頂層設計以及利益調節和處理機制。首先，京津冀區域生態治理的組織框架需要中央、地方的共同參與。京津冀區域由多個城市構成，城市之間是平行和隸屬的關系，而無直接隸屬關系的城市交界區域之間基本處于無政府狀態[5]。因此，要想實現京津冀區域的綜合生態治理就必須建立京津冀自主層面的協調監督委員會，成員由各地區選派固定數量人員組成，以該委員會為平臺協調各方的共容性利益，同時對區域內的生態問題及應對方案的制定進行決策。其次，構建京津冀生態治理利益協調機制。利益關系是區域政府關系中最本質、最直接的關系。京津冀區域政府間要想實現生態治理協作，必然要首先處理好成本投入和利益分配關系。由于京津冀區域經濟發展水平存在明顯的差異，生態建設、管理以及前期治理的程度存在較大差別，因此產生的生態治理成本的投入必然會引發多方的摩擦和沖突。因此，區域利益協調機制實現的基礎在于構建區域生態治理利益共享機制，要正確處理好區域內生態政策與產業政策之間的關系，簡單地通過產業轉移和生態污染轉移的方式不會從根本上改變區域內的生態環境，京津冀區域利益共享機制要以實體化的組織形態為載體。

3. 區域生態協作治理的保障機制。區域生態協作治理的保障機制包括區域生態補償機制、生態風險防范機制以及生態法治保障機制。首先，京津冀區域生態補償機制。長久以來，京津冀區域生態補償機制的不健全加劇了區域內的利益矛盾和沖突。京津冀區域應該以提升區域內生態補償意識為先導，通過完善區域生態補償體系和標準等方式保證生態治理主體和受益者的權責匹配。此外，要充分應用經濟手段和法律手段，探索多元化生態補償方式，搭建協商平臺，完善支持政策，引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游與下游通過自愿協商建立橫向補償關系，采取資金補助、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施橫向生態補償。其次，區域生態風險防范機制。加強京津冀區域內的生態合作，建立生態風險信息收集、識別、預警及應急機制。以區域內經濟聯系為切入點，利用市場機制，拓寬生態治理的資金來源渠道，密切關注由生態風險因素引發的經濟波動，從而逆推捕捉細微的生態風險因素，同時要將區域生態風險預防和應急機制制度化和法制化。最后，區域生態法治保障。到目前為止，我國還沒有出臺專門的針對生態治理尤其是區域生態治理的法律法規，因此，我國應盡快完善生態管理和治理相關領域的法律法規，為京津冀區域生態協作治理提供堅實的法律保障。

4. 區域生態協作治理的運行機制。在中央區域生態協調監督委員會的指導下，以京津冀區域生態協調治理委員會為主導，積極構建京津冀區域生態治理的橫向財政轉移支付制度以及問責制度。首先，建立京津冀區域財政轉移支付目的是解決京津冀區域集體行動的成本分攤和利益共享的問題，橫向的財政轉移支付以生態治理的區域、規模以及前期投入為基本數據，經過科學測算各地區所需要付出的成本，在京津冀區域生態協調治理委員會下設專門的財務管理部門進行生態協作治理資金的統一調配和使用，并由各地區政府聯合組織人員定期進行財務審計，保證生態治理資金使用效用的最大化。其次，京津冀區域生態協同治理的問責機制。問責并不是目的，而是為了約束和規范區域生態治理相關機構和執行人員的行為規范，鑒于生態治理的長期性和復雜性，生態治理問責的標準可隨治理階段不同進行調整。例如，生態治理前期應以組織機構職能的履行、生態治理工作的積極性和主動性以及資金的使用效率等作為考核指標，而后期則以生態治理的成本投入與效益比、生態治理的效果以及生態治理的滿意度等作為重點考核指標。

參考文獻：

[1]張勁松.論生態治理的政治考量[J].政治學研究，2010，（5）：93-101.

[2]奧斯·特羅姆.公共事物的治理之道[M].上海：上海三聯書店，2000.

[3]余敏江.論生態治理中的中央與地方政府間利益協調[J].社會科學，2011，（9）：23-32.

[4]沈承誠.政府生態治理能力的影響因素分析[J].社會科學戰線，2011，（7）：173-178.

[5]陳雨婕.論長三角區域生態治理政府間的協作[J].閱江學刊，2012，（2）：26-31.

責任編輯：關 華