反腐敗立法：從地方走向國家

王玄瑋

2014年10月，十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次以中央名義提出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，堅決遏制和預防腐敗現象。”在2015年第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，也提出今年重點推進反腐敗國家立法。因此，為落實這一任務，盡快進行預防職務犯罪方面的立法至關重要。

反腐敗立法的必要性

推進反腐敗國家立法，內容包括懲治腐敗的立法和預防腐敗的立法兩個方面。懲治腐敗方面，近年來國家立法一直在不斷推進。2009年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國刑法修正案（七）》，對懲治腐敗作出了兩處調整：一是將國家工作人員的近親屬或者其他與該國家工作人員關系密切的人納入到受賄罪的犯罪主體范圍，使得對領導干部“身邊人”的單獨受賄行為進行刑事制裁變得有法可依；二是加大巨額財產來源不明罪的處罰力度，將法定最高刑從五年提高至十年。

2014年10月，刑法修正案（九）草案提請全國人大常委會審議。這次修正案草案對加大懲治腐敗力度又作出三點調整：一是擬修改貪污受賄犯罪的定罪量刑標準。草案建議刪去對貪污受賄犯罪規定的具體數額，原則規定數額較大或者情節較重、數額巨大或者情節嚴重、數額特別巨大或者情節特別嚴重三種情況，相應規定三檔刑罰，并對數額特別巨大，并使國家和人民利益遭受特別重大損失的，保留適用死刑。二是擬加大對行賄犯罪的處罰力度，包括：完善行賄犯罪財產刑規定，使犯罪分子在受到人身處罰的同時，在經濟上也得不到好處；進一步嚴格對行賄罪從寬處罰的條件。三是進一步嚴密懲治行賄犯罪的法網。擬增加規定為利用國家工作人員的影響力謀取不正當利益，向其近親屬等關系密切人員行賄的犯罪。

但在預防腐敗方面，目前立法工作相對滯后。國家層面沒有任何專門預防職務犯罪或預防腐敗的法律，只有一部分省份出臺過預防職務犯罪的地方性法規。立法上的滯后，顯然不能適應反腐敗斗爭形勢發展的需要。在國家反腐敗戰略格局中，預防已經放在和懲治同等重要甚至更加重要的位置上。職務犯罪是特殊類型的犯罪，具有主體的特殊性、手段的隱蔽性和后果的嚴重性等特征，應當更加注重預防的作用。畢竟，懲治是事后被動的處置，只是治標之舉；預防是事先主動的防范，才是治本之策。啟蒙思想家孟德斯鳩說過：“一個良好的立法者關心預防犯罪多于懲罰犯罪。”刑法學大師貝卡里亞也指出：“預防犯罪比懲罰犯罪更高明，這乃是一切優秀的立法的主要目的。”實踐證明，只有堅持“打防結合、標本兼治、懲防并舉、注重預防”的方針，從源頭上遏制職務違法犯罪的發生，才是預防腐敗的根本出路。及時研究出臺預防職務犯罪方面的法律，已經成為我國全面推進依法治國的重要內容。

借鑒國外立法經驗

從國外、境外的反腐敗實踐來看，一些反腐敗卓有成效的國家和地區，都針對反腐敗斗爭的特殊性，頒布實施過專門的預防腐敗立法，取得了良好的效果。各國和國際組織預防腐敗犯罪的法律文件，根據內容可以分為四類：一是關于公職人員或特定人員行為準則的法律文件，如美國《政府工作人員道德準則》、聯合國《公職人員國際行為準則》；二是關于規范政府行為和政治活動的法律文件，如美國《政府行為準則法》、澳大利亞《公共利益公開法》；三是關于金融財務領域加強監管、防范腐敗犯罪的法律文件，如韓國的《實名制法》；四是關于預防和打擊腐敗犯罪的法律文件，如新加坡的《預防腐敗法》、印度的《防止腐敗法》、歐洲理事會的《腐敗刑法公約》等。

在這些法律文件中，規定了不少剛性預防措施，堵塞可能產生的漏洞。典型的措施如財產申報、接受禮品限制、兼職限制、勞務及酬金規定、政治捐款規范、政府信息公開、官員投資或經商限制等。有些規定十分細致，具有很強的操作性。如美國《政府行為準則法》規定，公職人員接受價值100美元以上的禮品就必須作出說明，并將禮品上繳。為限制公職人員通過兼職獲得過高和非勞動的報酬，該法規定公職人員一年內的兼職收入不得超過公職年薪收入的30%，一次出席活動、演講、一篇文章所接受的酬金不得多于2000美元。

除了這些針對公職人員的限制性規定外，各國立法中在運用科技手段預防腐敗、公眾參與監督等方面，都有不少內容可供我國借鑒。

總結地方立法經驗

雖然缺乏國家層面的立法，但各地在探索以地方立法推動預防職務犯罪方面成效顯著。截至2014年年底，國內已經有安徽、黑龍江、江西、吉林、寧夏、西藏、新疆、湖北、貴州、江蘇、海南、浙江、甘肅、山西、四川、云南、青海17個省制定了預防職務犯罪省級地方性法規，湖南、廣西等兩省、自治區通過了關于加強預防職務犯罪工作的決議。另外，無錫、廈門、烏魯木齊、西安、濟南、武漢、呼和浩特、南京、洛陽、寧波、深圳、鄭州、青島、昆明、貴陽、廣州等省會城市和較大城市也先后進行了地方立法。

這些地方立法對預防職務犯罪工作的主體、職責、措施、法律責任及監督保障進行了規范，使得我國部分地方預防職務犯罪工作有法可依，為國家立法奠定了良好的基礎。如在預防職務犯罪的措施方面，通過梳理各地立法可以總結出以下有效做法：明確預防職務犯罪工作的重點部門、行業以及重點預防對象；規定負有預防職務犯罪職責的主體應當采取的預防措施；確定國家工作人員預防職務犯罪的實體義務和程序義務；確定承擔預防職務犯罪職能的國家機關、預防機構的職責及工作程序；規范預防職務犯罪監督機關的監督職能和監督形式；實行預防職務犯罪工作領導責任制并作為年度考核內容；重視發揮新聞媒體的監督作用；開展多種形式的預防職務犯罪教育；保護、獎勵舉報人；重視對負有預防職務犯罪工作職能部門的監督檢查；等等。

除了預防職務犯罪的地方立法，覆蓋范圍更全面、內容更豐富的預防腐敗立法也已經出現。2013年，廣東省汕頭、珠海兩個經濟特區先后通過了《汕頭經濟特區預防腐敗條例》和《珠海經濟特區預防腐敗條例》。這兩部地方性法規不但在篇幅上大大超過了各地預防職務犯罪立法，對如何防止公職人員利益沖突進行了細致規定，而且在相關制度建設上也可圈可點。例如，《汕頭條例》中提出建立行政審批電子監察系統、完善政務信息資源交換共享平臺；《珠海條例》中提出組織開展廉情評估和制度廉潔性評估、建立行賄行為記錄檔案、完善公共聯合征信系統平臺等措施，都是對各地預防腐敗常規措施的創新和發展。各地地方立法的有益探索和實踐，為國家層面的立法提供了良好的借鑒。

加強預防立法正當其時

2003年第58屆聯合國大會審議通過的《聯合國反腐敗公約》是聯合國歷史上通過的第一個全球性、綜合性的反腐敗法律文件。

我國于2003年在該公約上簽字，2005年10月全國人大常委會全票通過決定批準加入該公約，從而產生了我國反腐敗國內立法與《公約》對接的問題。與《公約》對締約國提出的要求相對照，我國預防職務犯罪地方立法在貫徹預防性反腐敗政策、公共采購和公共財政管理、提高公共行政部門的透明度等方面規定較多，但在公職人員行為守則、與審判和檢察機關有關的措施、加強社會參與等方面規定較少，在預防性反腐敗機構的獨立性、定期對反腐敗相關法律及措施進行評估、如何預防私營部門的腐敗、預防洗錢等方面基本未涉及，與《公約》的要求存在一定的差距。其他的內容，如腐敗資產的追回、執法國際合作等事宜，又并非地方立法能夠規定。這些問題，需要加強研究，在國家層面立法中予以解決。《公約》特別強調：各締約國均應當努力定期評估有關法律文書和行政措施，以確定其能否有效預防和打擊腐敗。為了落實公約的國際義務，我國也應當盡快完善相關法律制度，盡早進行預防職務犯罪方面的立法。

近年來，每年都有全國人大代表提出啟動預防職務犯罪國家立法的議案或建議。十八屆四中全會《決定》提出“加快推進反腐敗國家立法”，順應了社情民意，預防職務犯罪立法工作駛入了快車道。2015年2月15日，最高人民檢察院印發實施《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》，就貫徹落實中央部署、全面深化檢察改革提出六大重點任務、42項具體任務。其中明確提出，高檢院要配合中央有關部門，加快推進反腐敗國家立法。

2015年第十二屆全國人民代表大會第三次會議，全國人大常委會委員長張德江在做關于全國人民代表大會常務委員會工作的報告中，提出今年重點推進反腐敗國家立法，研究修訂行政監察法。可以預見，進行反腐敗國家立法已為期不遠。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com