從西方到中國，環(huán)境立法路漫漫

張寧

環(huán)境問題是伴隨著人類和人類活動的出現而出現的。“人類破壞其賴以生存的自然環(huán)境的歷史可能同人類文明史一樣古老。”貝爾納說，“從遠古時代的獵人開始，人類就從事推翻自然界的平衡以利于自己的活動。”進入工業(yè)社會以后，科學技術迅猛發(fā)展，人類對自然環(huán)境的開發(fā)利用達到空前水平。特別是二戰(zhàn)以來，人類對資源的消耗和對廢物的排放都急劇增長。20世紀80年代以來的環(huán)境問題便是與人類生存和發(fā)展密切相關的全球性問題，即現代環(huán)境問題，一般包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

普通法系，英美在工業(yè)社會之初防微杜漸

工業(yè)生產把人類帶入了一個嶄新的文明時代，同時也成為環(huán)境的致命殺手锏。英國的環(huán)境立法正是起源于工業(yè)革命早期。1821年關于蒸汽機和火車頭的法律就包含了防治大氣污染的規(guī)定，1847年的自來水廠供水法中也有關于保護水質的規(guī)定，1848年制定了《公共衛(wèi)生法》。隨后，工業(yè)生產和污染催生了英國《制堿法》（1863年）、《河流污染防治法》（1876年）等一系列法律。1990年頒布的《環(huán)境保護法》是英國的環(huán)境基本法，輔之以《水資源法》《清潔空氣法》《工廠健康與安全法》《危險廢棄物法》《垃圾處理法》等若干單行法規(guī)構建。“基本法”意味著它具有較高的效力等級，是整個環(huán)境法律體系的基干。

與英國同屬普通法系的美國，其環(huán)境自然資源立法可追溯到1785年的土地法。目前，美國已經制定了幾十個聯邦環(huán)境法律和近千件聯邦環(huán)境法規(guī)，涵蓋環(huán)境法全部領域，形成了以憲法規(guī)定為最根本基礎、以環(huán)境保護基本法為中心和以大量環(huán)境法律法規(guī)為主體的非常完備的環(huán)境法律體系。

大陸法系，德日在污染災難之中涅槃新生

普通法系的立法特點是一事一法和遵循判例，區(qū)別于英美法系的德國、日本等國家在環(huán)境立法上則是以高度法典化為特點。二戰(zhàn)后的德國和日本都經歷了戰(zhàn)后國家復興的經濟高速發(fā)展期，導致環(huán)境嚴重污染，兩國政府隨即加強環(huán)保立法的力度。目前，中國在國家復興的道路上正經歷著經濟騰飛，PM2.5、霧霾等詞匯仿佛一夜之間成為了社會熱點話題。德國和日本無論從社會發(fā)展軌跡和立法方式上，都與我國有著一定相似性，因此他們的環(huán)境治理和環(huán)境立法對我們具有一定的鏡鑒意義。

在德國，我們可以通過一個區(qū)感受工業(yè)污染的危害和環(huán)境治理的成效。魯爾區(qū)，工業(yè)革命時期德國工業(yè)的“心臟”，是德國最大工業(yè)區(qū)，也是世界最著名工業(yè)區(qū)之一，曾經為德國兩次發(fā)動世界大戰(zhàn)提供能源和物質保障。二戰(zhàn)后，煤炭、鋼鐵和能源工業(yè)使魯爾區(qū)在德國經濟復蘇中發(fā)揮重大作用，成為德國最重要的工業(yè)基地，工業(yè)產值曾一度占全國的40%，被譽為“德國工業(yè)引擎”。同時，這里也曾是德國污染重鎮(zhèn)、“癌癥區(qū)”，一片混沌的黑色地帶使人望之卻步、談之色變，魯爾區(qū)隨后一度衰落。可是今天的魯爾卻成為了“世界最美工業(yè)區(qū)”，旅行、休閑和運動勝地。現在，轉型之后重新崛起的魯爾區(qū)生產全國生產量80%的硬煤和全國生產量90%的焦炭，并且還集中了全國鋼鐵生產能力的2/3，電力工業(yè)、硫酸工業(yè)、合成橡膠工業(yè)、煉油工業(yè)、軍事工業(yè)等均在全國居重要地位。這樣的華麗轉身當然有著復雜的背景和原因，但有一點毋庸置疑，就是德國政府對環(huán)境立法的強力推進。目前德國擁有以《聯邦環(huán)境保護法》為主體的世界上最完備、最詳細的環(huán)保法，全德聯邦和各州的環(huán)境法律法規(guī)有8000部之多，除此之外還實施歐盟約400個相關法規(guī)。《聯邦基本法》中寫道：“國家應該本著對后代負責的精神保護自然的生存基礎條件。”

日本是20世紀50年代至70年代世界上經濟增長速度最快的國家，創(chuàng)造了舉世矚目的經濟奇跡。另一方面，領先世界的工業(yè)生產也引發(fā)了嚴重污染事件。其中水俁病、“痛痛病”和第二水俁病等重金屬污染事件被列入世界歷史上著名的八大社會公害事件。造成數十萬人誤食有毒害食品、千余人死亡以及不計其數的居民受害的罪魁禍首，有世界最大礦場之一神岡礦山，也有日本引以為自豪、擁有世界化工業(yè)尖端技術的日本氮肥廠。經過漫長的公害事件訴訟之后，日本政府于1967年7月，制定了《公害基本法》，并于次年獲得通過。上世紀80年代起，日本政府決心制定具備較強的規(guī)劃性、可操作性的環(huán)保法律。到了上世紀90年代，日本環(huán)保法已經細化到《再生資源利用促進法》《容器包裝循環(huán)利用法》《家電循環(huán)利用法》《廢棄物處理法》等等社會生活諸多領域。2000年又頒布了《循環(huán)型社會形成推進基本法》，宣布日本要從“大量生產、大量消費、大量廢棄”的經濟社會中脫胎換骨，構建一個降低環(huán)境負荷并實現經濟可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)型社會。

日本環(huán)境立法體系之完備，內容之具體，法律法規(guī)出臺之及時，居于世界領先地位。1997年聯合國氣候變化大會在京都召開，通過了《京都議定書》。在京都有一句流行語，是Do you Kyoto（京都）？意為：你為環(huán)保做了什么嗎？

當代中國，崛起的路上環(huán)境立法任重道遠

我國近現代環(huán)境法的產生要比西方國家至少晚一個世紀。在體系上，我國的環(huán)境法類似于我們的近鄰日本的法典化模式。1973年國務院頒布的《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，是我國第一個綜合性的環(huán)境保護行政法規(guī)。1979年，我國又頒布了《環(huán)境保護法（試行）》。此后，一系列環(huán)境保護法律、法規(guī)紛紛面世。環(huán)境法制建設成為我國諸多法律部門中發(fā)展速度最快的部門法。

在我國憲法中，關于環(huán)境保護的規(guī)定是環(huán)境法體系的基礎，是各種環(huán)境法律、法規(guī)和制度的立法依據。我國憲法昭示了國家保護環(huán)境的職責，規(guī)定了公民的環(huán)境權利和義務，同時明確了環(huán)境保護的基本政策和原則。1989年全國人民代表大會常務委員會第11次會議通過并公布《環(huán)境保護法》。2015年1月1日，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》開始實施，這部“新環(huán)保法”體現了十八屆三中全會提出的建設生態(tài)文明，建立最嚴格制度的要求，確立了其在環(huán)境保護領域的基礎性、綜合性法律的地位，在建立生態(tài)環(huán)境保護法律機制方面實現了重大突破。

除了憲法性規(guī)定和綜合性環(huán)境保護法，我國的環(huán)境法體系還包括環(huán)境保護單行法和環(huán)境標準。單行法例如《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲防治法》，還有自然資源保護和土地利用規(guī)劃等類別的法律，以及環(huán)境管理行政法規(guī)。此外，在民法、刑法、行政法等其它部門法中也分散著一些環(huán)境保護規(guī)范。我國還參加了《聯合國海洋公約》《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》《保護臭氧層維也納公約》《聯合國氣候變化框架公約》《南極環(huán)境保護議定書》等國際環(huán)境保護法律和法規(guī)。

當然，作為發(fā)展歷史較短的部門法，我國的環(huán)境法也存在著重實體輕程序、重行政主導輕公眾參與、重立法輕執(zhí)法和司法等一些不足。日前成為輿論熱點的“新環(huán)保法”被稱為“史上最嚴環(huán)保法”，而只有不斷加強執(zhí)法力度和提高司法水平才能保證其實施效果。