環境污染背后的“公地悲劇”

廖保平

環境問題已成為難以承受的“中國之痛”，據世界銀行計算，中國環境及自然資源退化的代價為GDP的9%，這是一個巨大的數字，正在拉低長期的經濟增長。而環境污染對人的健康的損害更是難于用經濟計量。政府從經濟增長的好處中獲得信譽，也因污染的代價受到批評。

環境問題嚴峻，已成“中國之痛”

中國環境問題之嚴峻相信每個國人都有切身感受，2013年《經濟學人》一篇文章說到，中國土壤污染嚴重。此外，文章指出，中國嚴重缺水，國際上一般將每人每年擁有不到1000立方米的水定義為“嚴重缺水”。中國的數字卻只有450立方米。且平均值掩蓋著更為驚人的地區差別。在北京，每人每年擁有的水資源只有100立方米。

更為要命的是，有限的水資源污染嚴重，黃河水利委員會對“母親河”進行了調查，發現黃河三分之一河段里的水受到嚴重污染，無法用于農業灌溉。住建部負責飲水安全的總工程師說，城市地區只有一半水源可以飲用。

文章說，中國空氣污染嚴重到常常爆發“空氣災難”，比如2013年1月籠罩在北京上空有著惡臭味道的霧霾，2.5微米及以下的污染物顆粒達到每百萬900個，為世界衛生組織認定安全水平的40倍。

文章還說，中國野生動物受到尤為嚴重的威脅。2004年，作為官方文件的《中國物種紅色名錄》將中國40%的哺乳動物列在“受威脅”之列。工業化發展正在讓不尋常大范圍動物棲息地出現退化，中國在這方面的多樣性尤為突出。

中國環境問題已經越來越引起國人越來越多的關注，人們對環境惡劣的容忍度也在不斷降低。據中國公眾環境研究中心主任馬軍一篇署名文章，我們得知，自2002起環境問題造成的大規模抗議活動每年增長29%。

令人沮喪的是，這樣的環境問題恐怕還只是“剛剛開始”，目前，中國的人均財富排名世界第104位，擁有世界上最多的人口，很多人才剛剛解決溫飽問題，環境治理肯定是場持久戰。有人計算，要實現13億中國人達到美國生活水平，中國的資源總耗至少要擴大50倍。也就是說，如果達到發達國家水平，目前的空氣、水、土壤等污染還問題還將更加嚴重。

環境問題已成為難以承受的“中國之痛”，據世界銀行計算，中國環境及自然資源退化的代價為GDP的9%，這是一個巨大的數字，正在拉低長期的經濟增長。而環境污染對人的健康的損害更是難于用經濟計量。政府從經濟增長的好處中獲得信譽，也因污染的代價受到批評。

中央已經意識到這個問題，十八大明確提出了“生態文明建設”，“綠色GDP”。2014年，全國人民代表大會通過新環境保護法以幫助治理污染恢復被破壞的環境。但是，無論是治理霧霾、污水、金屬污染，還是治理土壤污染、食品污染等等，目前看，還顯得有點力不從心，成效很難說令民眾滿意。這其中的原因相當復雜，但不能不說與此前我國在環境保護方面的法治落后有極大的關系。

環境污染問題是公地悲劇問題

無論中西方，從經濟學的角度看，環境問題是一個典型的公地悲劇問題。也就是說，無論空氣、土壤還是河流，都是典型的公共品，對這些公共品的使用，往往會遭遇公地悲劇的陷阱。哈丁在《公地的悲劇》中設置了這樣一個場景：一群牧民在公共草場放牧，雖然牧民們都知道草場上的羊已經太多了，再增加羊的數目，將使草場的質量下降，但因為草場退化的代價由大家負擔，所以，每個人都從自己私利出發，選擇多養羊獲取收益，最后將草場破壞掉。

公地悲劇發生的根源在于公共品屬性是公有而非私有，公共產品不具有排他性的所有權，那么在使用上，每個人都想多使用、占有而不是保護，結果必然是公共資源的枯竭，公共空間的惡化，每個人都為之付出成本。因為每個人都只會計算自己的那一塊成本，而不會計算整個社會的成本。就好比河北的某些鋼廠，大量排放未經處理的廢氣，以此降低自己的成本，而將空氣污染的成本交給了社會，讓社會去承擔。如果實行嚴格的排污標準，就會增加鋼廠的成本，而使之因成本過高而失去競爭力，導致企業倒閉、員工失業。鋼廠肯定會偏向于排放未經處理的廢氣。

同樣的，開車的人也會偏向于開車而不是減少開車，因為開車的人享受了開車的好處，而造成的空氣污染的成本卻要整個社會去承擔，雖然自己也會受到污染的危害，但相對于他所享受的開車的好處，他的成本要遠遠低于那些沒有開車的人。此外，別人開車而他不開，則他變成了承擔成本卻沒有享受好處的人，他不開車的動力就大減，雖然他每天被糟糕的空氣困擾，但是他卻不能停止開車。也就是說當私人成本小于社會成本，每個人都無可自拔地選擇有利于自己，而損害整體的行為，就陷入了無奈的公地悲劇。于是，我們看到，人人都在指責環境污染，但是人人都在干著環境污染的荒謬之事，使得整個社會陷于相互戕害的狀態。

那么，如何終結這種公地悲劇？最好的辦法是將公共產品私有化，這樣，每個人都會出于私利來保護自己私有物不受損害。但是，雖然有一些土地、山林可以通過承包使用的方式得到保護，事實上也確實如此，農村土地確權后，田地山林得到了更好的保護，綠化率大幅上升。但空氣和河流卻很難私有化，無法確權，其公共產品的屬性很難改變，因此最容易陷入公地悲劇。因此，我們明知空氣和河流的污染十分嚴重，觸目驚心，卻又往往無可奈何。

某種意義上說，地方政府還可能成了環境污染的罪魁禍首，或者說成為環境污染的縱容者。比如說，曾經轟動全國的紫金山銅礦廠污水池滲漏，禍害廣東水域事件，情形簡直到了觸目驚心的地步。記者調查發現，紫金礦業是當地的納稅大戶，財政支柱，與當地官員有千絲萬縷的聯系，政商“勾兌”十分融洽，該企業的董事長底氣十足地對媒體記者說：“圍墻內的事情，企業自己負責。圍墻之外的事情，由政府負責。”政府非但不是秉公持法者，而且大有保護違法者之嫌，角色地位顛倒，公地更加悲劇。

也就是說，在阻止公地悲劇時，政府的作用削弱了，甚至還成為加重悲劇的力量。這樣，實際上在整個環境污染中，分成數個主體：政府、企業和個人。而在工廠的集中污染中，看似主體是企業，其實政府也隱形地摻雜其中，而且兩者的力量極為懸殊。前者是企業利潤的占有者，以及從企業身上獲得稅收的地方政府，他們力量集中而顯得強大，他們成本小而收益大，后者是承載環境污染后果的民眾，力量分散而顯得軟弱無力，成本大而收益小，后者無力阻止前者，最終讓公地失守。

可見，環境污染的背后，是博弈力量的失衡。因此，要使環境污染這種得不償失的現象減少，只寄望于企業家有社會責任意識顯然是不夠的。最終需要第三方力量來改變目前這種博弈力量失衡的狀態。

博弈力量平衡，方能緩解環境污染

目前，污染所帶來的收益，被某些受益者不正當地拿走了，然后留下污染讓公眾痛苦承受。而公眾之所以不能成為一種有力的博弈力量，主要是因為公眾自組織能力太差，常常無法通過合法的途徑進行組織化，也就是說民間組織發育成長得極其困難。但是，當環境污染形成大面積危害，或是可以預期會形成大面積危害時，民眾還是自發地組織起來反抗，比如一些地方出現環境污染后，會形成局部的抗議，而某一些地方準備上馬PX項目時，往往形成大規模的抗議行為。結果這樣的抗議還真的起了作用，因為形成了政治壓力，當地政府不得不妥協，以保護環境為重，而不是以追求政績為重。

但是，這樣為數不多的成功案例不足為訓，畢竟引發了巨大的矛盾和沖突，終究是不可行的、不正常的解決之道。解決類似公地悲劇的問題，獲得諾貝爾經濟學獎的美國經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中提出了八條制度設計的原則。其中第三條的內容是：集體選擇的安排。絕大多數受操作規則影響的個人，應該能夠參與對操作規則的修改。第四條的內容則是：監督。積極檢查公共品狀況和占用者行為的監督者，要么是對占用者負有責任的人，要么是占用者本身。這說白了就是要依靠法治，其中包括中央要加強立法，加大懲處污染環境者的力度，讓違法者付出沉痛代價；地方政府要做公正的監督者，要與企業脫掉太多的瓜葛，成為中立的力量。

事實上，在環境立法方面，截至目前，中國制定了《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等近20部環境和資源法律；出臺了與環境和資源保護相關的行政法規50余件，軍隊環保法規和規章10余件，地方法規、部門規章和政府規章660余項，國家標準800多項，司法解釋多件；締結或參加了《聯合國氣候變化框架條約》等30多項國際環境與資源保護條約，先后與美國、加拿大、印度、韓國、日本、蒙古、俄羅斯等國家簽訂了20多項環境保護雙邊協定或諒解備忘錄，基本覆蓋了環境保護的主要領域，門類齊全、功能完備、內部協調統一，基本做到了環境保護有法可依、有章可循。

但是，這些法律在立法上，部門利益色彩濃厚，沒有體現“絕大多數受操作規則影響的個人，應該能夠參與對操作規則的修改”，因而沒有真正體現環境公正和公平的精神，既難以使公眾培養科學的環境資源保護理念和民族責任感，也難以使政府的政策得到公眾的真心理解和支持，公眾環境守法的高級狀態也就很難實現。也就是說，在立法層面的博弈上，已經體現出了力量的失衡，公眾在立法中的利益訴求得不到較好地體現，很多條款是不情愿地被強加到他們身上的，落實起來就會被打折扣。

法律的權威源自于人民內心擁護和真誠信仰，而這份內心擁護和真誠信仰必然是經由充分利益訴求得到應和與博弈的結果。要是在立法的博弈上，民眾不能充分參與，那么法律出來之后，一定會在實施過程進行真實的博弈，并通過這種博弈來改寫法律條文，最終難以達成民眾的利益訴求。

因此，現階段，我認為很重要一條，是在社會組織的建設上要邁出更大的步子，讓民公眾對環境保護，對社會成本的擔心、呼吁，形成集中的、明確的、足可以進行博弈的力量，產生政治合力，并參與到法治建設當中，敦促政府強力治理污染。比如讓民間環保組織發展壯大，讓民間力量崛起，普及公益訴訟。如此，我相信中國的環境污染問題會得到很大的改善，讓政府真正成為市場的裁判員而不是兼扮運動員，是最大限度地解決環境污染公地悲劇問題的關鍵。

政府管理是解決公地悲劇的辦法，因為政府是人民私權讓渡來提供公共服務，維護公共利益的組織，政府理應是解決公地悲劇的主角，政府應該通過制度規則的制定，來提高在公共品的使用上，個人成本不低于其享受的好處，從而減少人們對公地的破壞，因為一旦個人破壞公地的成本高于享受公地的成本，他就會選擇保護而不是破壞公地。就好比河北的鋼廠，要是實行嚴格的排污標準，排污的成本太高，使得企業失去了競爭力，它就有可能選擇關停，從而終止了對環境的破壞。

如果政府制定了嚴格的排污標準，又能夠嚴格地執行，理論上說是可以減少污染，成功解決公地悲劇問題的。但問題恰恰在此，就是地方政府也像是一個牧民，或者說牧業經營主，政府在公地里也有自己的利益追求，地方官員追求GDP（其實是追求升遷的政績），與企業追求自己的利潤，個人追求自己的舒適并無太大的區別。因為地方主政官員有政績追求，雖然各級政府都設有環保部門，但是環保部門無力阻止地方主政官員的政績追求，只能聽任他們搞政績，配合他們搞政績，使得環保部門變成了沒有牙齒的老虎，無力阻止公地悲劇的上演。