完善國有資產(chǎn)管理體制要重規(guī)律講效率

■俞力峰

???管資產(chǎn)是管資本的基礎(chǔ)，缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)律、行業(yè)特征和財(cái)務(wù)模型的把握，管資本便會(huì)流于形式，有監(jiān)管缺位之憂……

最近，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。《意見》作為《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的配套文件，明確了改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，并提出了協(xié)同推進(jìn)配套改革的相關(guān)要求。

通過最近的研究和觀察，筆者認(rèn)為以下三個(gè)方面值得重點(diǎn)關(guān)注：

一是明確肯定國有資產(chǎn)管理體制框架。《意見》尊重規(guī)律，尊重事實(shí)，肯定現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制大框架，指出：改革開放以來，我國國有資產(chǎn)管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，國有資產(chǎn)出資人代表制度基本建立，保值增值責(zé)任初步得到落實(shí)，國有資產(chǎn)規(guī)模、利潤水平、競(jìng)爭(zhēng)能力得到較大提升。

集中監(jiān)管是正確選擇。事實(shí)上，OECD國有企業(yè)（非金融類）監(jiān)管跨國經(jīng)驗(yàn)表明，集中模式是發(fā)展趨勢(shì)，分散模式效率較差。結(jié)構(gòu)要與功能相適應(yīng)，“九龍治水”與我國國有企業(yè)的規(guī)模和范圍不適配、難協(xié)調(diào)，推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管是提高管理水平和組織效率的客觀要求。

監(jiān)管概念屬性要明確。政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能要分開，準(zhǔn)確講，國資委對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管是履行出資人職責(zé)，是國有企業(yè)所有權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)所屬企業(yè)的監(jiān)管；政府行政部門履行的是市場(chǎng)和行業(yè)的監(jiān)管。兩者的范圍和對(duì)象截然不同?；煜齼煞N監(jiān)管的本質(zhì)屬性，難免望文生義，產(chǎn)生既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的誤解、誤判。

二是改革和完善注重問題導(dǎo)向?！兑庖姟分匾?guī)律，講效率，指出的問題具有很強(qiáng)的針對(duì)性：現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象；國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全，國有資產(chǎn)流失、違紀(jì)違法問題在一些領(lǐng)域和企業(yè)比較突出；國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。

國家所有權(quán)的委托代理鏈條較長，明晰權(quán)責(zé)邊界是避免產(chǎn)生上述問題的主要途徑。國家所有權(quán)是政府接受人民（人大）的政治委托，出資人代表機(jī)構(gòu)接受政府的行政委托，這部分委托代理關(guān)系受公法調(diào)整；出資人機(jī)構(gòu)、企業(yè)和經(jīng)營者所構(gòu)成的委托代理關(guān)系受民商事私法調(diào)整。正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系就必須嚴(yán)格界定權(quán)責(zé)邊界，通過“三個(gè)歸位”和“兩份清單”規(guī)范政府意志的傳導(dǎo)機(jī)制，建立嚴(yán)格的“指揮鏈”，隔離少數(shù)官員或部門不正當(dāng)?shù)挠绊懞透深A(yù)沖動(dòng)，防止國有資產(chǎn)流失。

管資本管資產(chǎn)都要講規(guī)律，講效率。管資產(chǎn)是管資本的基礎(chǔ)，缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)律、行業(yè)特征和財(cái)務(wù)模型的把握，管資本便會(huì)流于形式，有監(jiān)管缺位之憂。以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管對(duì)國資監(jiān)管方式提出了更高的要求，要更加注重整個(gè)國有資本的配置效率，更加強(qiáng)調(diào)國有資本的布局和動(dòng)態(tài)調(diào)整。以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的國有資本布局和運(yùn)作，能夠更好地適應(yīng)市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、國際化新形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

三是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)妥有序試點(diǎn)先行。《意見》提出改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)工作。試點(diǎn)先行、“一企一策”是尊重規(guī)律，也是講效率和避免重大失誤的舉措。

設(shè)立國有資本投資、運(yùn)營公司的目的還有提升國有資本運(yùn)營效率，提高國有資本回報(bào)。兩類公司的功能定位需要通過實(shí)踐進(jìn)一步摸索論證。以戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主和以財(cái)務(wù)性持股為主來界定和區(qū)分兩類公司，尚需在試點(diǎn)中加以檢驗(yàn)。國資委對(duì)兩類公司行使出資人職責(zé)，進(jìn)行有限授權(quán)，兩類公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，三者權(quán)責(zé)關(guān)系是清晰的，但授權(quán)的范圍、方式等要視具體情況而定。目前來看，不少國企行業(yè)和板塊分類復(fù)雜，還有不少按企業(yè)法注冊(cè)的國企尚未完成公司制改造，組織架構(gòu)和關(guān)聯(lián)交易等眾多問題都需要解決。試點(diǎn)先行，有可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，是兩類公司推開的先決條件。

政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)工作，可以考慮先地方后中央，先增量后存量，將該項(xiàng)試點(diǎn)工作同推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中監(jiān)管結(jié)合起來，將有條件的黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。