以法治的理念推進國土資源執法監察工作切實提高國土資源執法權威

浙江省國土資源執法監察總隊 潘俊國

以法治的理念推進國土資源執法監察工作切實提高國土資源執法權威

浙江省國土資源執法監察總隊 潘俊國

黨的十八屆四中全會順應中國經濟社會發展要求，作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重要問題的決定》，對全面推進依法治國進行了頂層設計，標志著依法治國進入了新的歷史時期；省委十三屆六次全會緊接著作出了《中共浙江省委關于全面深化法治浙江建設的決定》，對在新的起點上全面深化法治浙江建設提出了具體要求。通過學習交流，我們認為應當深刻把握黨的十八屆四中全會和省委十三屆六次全會的精神實質，認真落實廳黨組關于法治國土建設的決策部署，自覺地將法治思維貫穿于國土資源執法監察各項工作中，切實提高國土資源執法權威。

一、切實找準《決定》與當前國土資源執法監察工作的結合點

四中全會決定提出的一大目標、五大體系、六大任務、180多項重要改革舉措，涉及到方方面面的工作；省委六次全會決定明確到2020年，浙江力爭在六個方面走在全國前列，深化法治浙江建設的內容也很豐富。通過學習交流，我們結合自身工作職責，對照《決定》內容中與國土資源執法監察工作聯系較為緊密的幾個要點，進行了認真的思考和剖析：

（一）依法全面履行政府職能

《決定》指出，“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”“堅決糾正不作為、亂作為”“堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”。

對照國土資源部門自身情況來看，近十年來，各項國土資源法律法規逐步健全，職權法定的觀念已經初步形成。但是，與依法治國的目標和要求相比仍然存在一定的距離。行政執法人員法治觀念淡薄、依法辦案能力偏弱的情形尚未根本扭轉；有法不依、執法不嚴、違法不究以及行政不作為、懶作為、亂作為的問題依然存在；人民群眾對國土資源管理秩序不夠規范的反應依舊較為強烈。

要真正實現依法行政，關鍵還在于行政主體能夠完全按照憲法、法律的規定嚴格行使公權、履行公職，確保公民、法人和其他組織不會遭受行政權力的侵害。圍繞這一目標進一步完善對行政行為的全面規范和有效約束機制，正是法治政府建設、依法行政實踐的發展方向。

（二）深化行政執法體制改革

《決定》指出，“大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。”從我省實際來看，在試點開展市、縣兩級綜合執法體制改革方面已經走在了前列。從試點情況來看，部分試點地區暴露出一些共性的問題，側重于“保護部門利益、弱化監管責任”的傾向不同程度地存在，既擔心執法職能全部劃轉后國土資源部門人員編制會大幅縮減，又難以獨立承擔繁雜的土地礦產日常巡查和制止、查處工作，因此在改革過程中瞻前顧后，成效不大。目前試點工作正在進展，但一些地方實際工作推進中都遇到了不小的阻力，相關職能劃轉綜合執法機構行使后，綜合執法機構由于人員配備不足、業務知識欠缺等種種原因，并未真正承擔起相關職責，造成部分地區土地違法行為呈現出“兩不管”的狀態，偏離了實施綜合執法體制改革的方向。

《決定》已經明確了“推進綜合執法體制改革，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類”的改革目標，這也為下步及時推進我省國土資源部門參與綜合行政執法體制改革指明了方向。

（三）堅持嚴格規范公正文明執法

《決定》明確提出要“堅持嚴格規范公正文明執法”，并就“健全行政執法和刑事司法銜接機制”“嚴格執行重大執法決定法制審核制度”“建立健全行政裁量權基準制度”“全面落實行政執法責任制”“推行行政執法公示制度”作出了明確要求，對國土資源執法監察工作具有重大指導意義。

近年來，全省國土資源執法監察隊伍的執法辦案能力有了明顯提升，但執法辦案過程中存在的問題仍以不同形式存在。有的地方在查辦土地礦產違法案件時不講程序，隨意執法，作出重大處罰決定前不經集體討論，自由裁量權范圍過大；有的地方在執法尺度上搞雙重甚至是多重標準，選擇性執法，“撿軟柿子捏”，造成執法結果的不公正；有的地方執法干部濫用職權、失職瀆職的個案還是時有發生。要解決存在的問題，既要破除舊的執法理念，更要采取切實有效的措施，建立適應新形勢、新任務、新要求的執法新機制，此次《決定》的出臺為國土資源系統推進嚴格規范公正文明執法創造了良好的契機。

（四）加強人權司法保障

《決定》指出，“切實解決執行難，制定強制執行法，規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。”

近年來，土地礦產執法“執行難”的問題一直是困擾全省國土資源系統的一大難題。由于缺乏法定的行政強制權，國土資源部門下達的行政處罰決定書被諷刺為“一紙執法，空中飄轉”，處罰執行難到位比比皆是。究其原因，沒有統一的具體強制執行規定和依據確實是造成“執行難”的一個重要因素。相關法律只規定了由行政機關申請人民法院強制執行的條款，但對人民法院受理強制執行行政案件的時間、立案、收費、審查標準、執行方式、責任承擔等問題缺乏法律規定，也沒有對司法機關辦理此類強制執行案件的監督制約措施。

《決定》提出了“制定強制執行法”的要求，將為審判權與執行權的分離和執行程序的進一步規范提供立法層面的根本保障。勢必將實現執行工作的專業化，提升執行工作的質量與效率，也為提高國土資源違法案件申請司法強制執行的到位率奠定了堅實的基礎。

（五）健全依法維權和化解糾紛機制

《決定》指出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求按照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”。“落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利”。

結合國土資源信訪工作實際，就是要求我們進一步健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利。對有特定處理程序的國土資源行政爭議，要將其從信訪中分離出來，嚴格由責任單位按照規定辦理，提高信訪工作效率。

二、貫徹落實《決定》的工作思路

黨的十八屆四中全會對依法治國的高度重視激發了全社會對依法治國的熱情與期待，也極大地增強了我們作為執法干部進一步做好國土資源執法監察工作的信心。我們要全面領會全會精神，牢固樹立法治意識，進一步完善執法工作各項制度，努力在執法過程中樹立國土資源管理的法治權威，切實維護好國土資源管理秩序。具體圍繞以下六個方面著手謀劃下步工作：

（一）圍繞“法治理念”轉思維

要按照職權法定，法無授權不可為的要求，樹立法治理念，形成新常態下從事執法監察工作的五種思維：規則思維、合法性思維、公平正義思維、程序思維、權力制約思維。

1.自覺維護法律尊嚴

國土資源執法的出發點和落腳點是維護法律尊嚴，維護正常的國土資源管理秩序，保護國家資源和生態環境。各級國土資源部門，特別是基層國土資源執法干部，在具體執法過程中，要真正樹立“法”大于“權”的法治理念，自覺排除、抵制各種行政干預。

2.強化程序公正理念

改變當前執法活動中重實體、輕程序的舊觀念，強化程序意識、證據意識、時限意識和權利保護意識，著力解決程序違法問題，保證執法在實踐中運作規范，真正體現執法公正。

3.努力提高法律素養

良好的法律素養是執法者實踐依法治國理念的前提和基礎。各級國土資源執法干部必須熟練掌握相關法律知識，堅持做到一切執法行為都必須嚴格遵守法律規定、所有執法結果都必須符合立法目的。

（二）圍繞“嚴格執法”出重拳

1.創新執法監察手段

改進年度土地礦產衛片執法檢查工作，提升年度衛片執法檢查對日常國土資源執法監察工作的檢驗和監督作用。開展“無人機”執法重點巡查，營造局部區域高壓態勢。對重大典型案件，視情采用掛牌督辦、公開曝光等方式，加大案件查處力度。

2.加大刑事責任追究

主動加強與司法部門的協作配合。嚴格執行案件移送規定，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑問題，實現行政處罰和刑事司法的無縫對接，發揮刑事責任追究對國土資源違法行為的震懾作用。

3.督促查處決定執行

規范國土資源行政處罰強制執行權行使，結合推進“裁執分離”模式，強化對處罰決定和整改要求的跟蹤督促，嚴肅處理以罰代法、整改不到位的行為，切實提高國土資源行政處罰執行到位率。

（三）圍繞“規范執法”建制度

1.健全重大執法決定法制審核制度

在作出行政處罰前必須經過單位法制部門的獨立審核，按照審核要求及時補充證據或糾正案件調查過程中存在的相關問題，未經法制審核通過的不得作出處罰決定。

2.細化依法履職標準

進一步規范完善執法查處工作的程序和標準，特別是要加強與省高院、省檢察院、省紀委的溝通協調，細化基層國土資源部門在發現、報告、制止、查處、移送等各個環節的規范化要求，讓一線巡查執法人員做到“有法可依”。

3.建立執法全過程記錄制度

履職標準細化后，要按照留痕執法的要求，對執法過程中的各個環節進行書面記錄，規范相應的法律文書格式。依托執法信息系統等技術手段跟蹤、保存執法全過程，確保有據可查，兼顧對基層執法人員的監督和保護。

4.建立執法責任倒查機制

督促各市、縣（市、區）加大對基層國土資源執法辦案活動的監督考核和責任追究力度。對因故意或者過失，不履行或者不正確履行發現、報告、制止、查處等應盡職責，造成嚴重后果或給行政機關造成惡劣影響的，要嚴肅追究相關人員的執法責任。

（四）圍繞“公正執法”抓公開

深入推進“陽光執法”工程建設，進一步創新執法權力公開內容和公開方式，主動接受群眾對執法全過程的全面監督，營造公開、公平、公正的執法環境。

1.明確公開內容

向社會全面公開執法機構設置及職能、執法監察相關制度、行政處罰權力目錄、行政處罰裁量標準、執法監察工作流程和違法案件查處結果。建立重大違法案件公開通報制度，根據需要適時向社會通報當事人的違法情況和執法進度。

2.完善公開方式

通過主動暢通網上公開渠道、廣泛借助基層宣傳窗口、妥善運用媒體曝光手段，進一步拓寬群眾參與國土資源執法監察工作的各種途徑。建立執法結果網上公示制度，將生效行政處罰文書在網上予以公開，主動接受社會監督。

3.規范案審程序

規范設置國土資源違法案件集體會審機制和案件質量定期評查機制，嚴格限制自由裁量權行使范圍。定期組織案卷抽查或交叉評查，及時發現問題并在日常工作中予以糾正。有條件的地區可以引入公開評議機制，邀請法律專家、人大代表、政協委員、行風監督員、公民代表等參加案卷評查，共同監督行政處罰過程及結果。

（五）圍繞“文明執法”強隊伍

1.完善國土資源執法機構設置

建議根據中央關于事業單位分類改革的有關文件精神，進一步理順省、市、縣三級國土資源部門內設執法監察局（處、科）和執法監察總（支、大）隊的職責關系，整合編制資源，綜合設置機構，有效依法行政。

2.重視執法干部隊伍建設

強化培訓交流和考核激勵機制，著力提高國土資源執法監察隊伍的思想政治素質和法律業務素質，改進執法監察機構人才引入方式，重視執法監察干部的培養和成長，以良好的隊伍素質，保證嚴格、規范、公正、文明執法的要求落到實處。

3.推進試點市、縣（市、區）綜合執法體制改革

全程跟蹤試點地區改革進度，及時總結改革過程中遇到的困難和問題。要站在依法行政的全局高度，在法治框架內提出解決的對策和建議，把能否提高國土資源執法權威、促進執法公正、提高執法效率作為評價綜合執法體制改革試點工作成效的重要標準。

（六）圍繞“有序信訪”抓規范

1.規范信訪受理程序

切實貫徹國家信訪局關于進一步規范信訪事項受理辦理程序，引導來訪人依法逐級走訪的總體要求。對內，要嚴格規范信訪事項的受理和辦理，落實市、縣兩級國土資源部門的首辦責任；對外，要加大宣傳力度，明確六種不予受理情形，引導群眾依法逐級上訪。

2.大力推進“網上信訪”

有效運用“浙江政務服務網”“廳長信箱”等網絡平臺，引導群眾通過網絡渠道反映訴求，既便于群眾及時、就地反映問題，減少越級信訪數量；又便于開展信訪信息的分析、研判工作，為改進國土資源管理工作提供決策依據。

3.依法打擊無理上訪

進一步加大對國土資源非正常上訪的處置力度。加強與屬地公安機關的協作，堅決打擊上訪人通過非正常上訪獲取不法利益的行為，糾正當前部分群眾中存在的大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決的錯誤認識，維護行政機關正常辦公秩序。