四川省樂山市棉竹鎮“宅基地換房”模式研究

□劉靈輝 徐 攀

[電子科技大學 成都 610054]

引言

隨著“兩化”互動戰略的深入推進，四川省城鎮化步伐進一步加快。初步測算，截止2012年末，四川省城鎮人口3515萬人，城鎮化率達43.53%，比上年提高了1.7個百分點。相應地，四川省農村勞動力轉移也呈現出明顯的階段性特征，特別是外出就業的農民工數量增長迅速[1]。然而，大量農村勞動力的城鎮化轉移使得農村宅基地的空置低效利用問題愈發明顯，進城農民或者仍然占有原有宅基地，或者憑借集體成員身份申請著新的宅地基。根據韓立達和李譜對四川省農村宅基地的調查發現，四川省農村宅基地面積超標嚴重，有42%的被訪農民擁有兩處以上宅基地[2]。與之同時，農村人口的城鎮化對城市建設用地的需求越來越大，致使本來就十分緊缺的城市建設用地指標壓力陡增，出現了農村人口減少與農村宅基地增加相并存的悖論局面[3]。城鄉二元社會經濟結構下的城鎮發展資源約束與農村資源利用低效的難題凸顯[4]，在這種局面下，為盤活存量農村建設用地，實行農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤，以緩解城市建設用地指標緊張的局面，促進城鄉建設用地資源合理優化配置。從2005年下半年開始，天津市積極探索“以宅基地換房”建設新型小城鎮和新農村的路子，并展開了試點工作[5]。隨后北京市、廣東省、山東省和四川省等部分地區也開始推行“宅基地換房”工作。所謂“宅基地換房”即在國家現行政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕種土地只增不減以及農民自愿的原則，高水平地規劃、設計和建設一批有特色、適于產業聚集和生態宜居的新型小城鎮。農民以其宅基地，按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住[6]。“宅基地換房”模式不僅為城市建設用地提供了巨大的土地供給空間，使得土地利用總體規劃約束下的城鎮建設用地指標緊張的局面得到極大緩解，而且也促進了土地的集約利用，提高了土地的利用效率[7]，同時，城鄉建設用地指標置換與調配會帶來巨大的級差收益。“宅基地換房”模式是由地方政府大力推進的一種制度創新，該制度的設計者力圖在農民和地方政府之間重新構建一種新型的利益分配關系，其積極意義不容否定[8]。為探究“宅基地換房”模式的運作流程、實施經驗、存在問題以及優化對策，本文以四川省樂山市棉竹鎮高壩村“宅基地換房”工作為典型樣點進行深入了剖析，以期為其他地區的“宅基地換房”提供借鑒和參考。

一、棉竹鎮高壩村“宅基地換房”模式的基本情況

棉竹鎮位于樂山市中心城區北大門，隸屬于樂山市市中區，下轄11個行政村、85個經濟社、1個社區居委會，鎮政府所在地距樂山中心城區約10公里，處于城鄉結合部。棉竹鎮“宅基地換房”工作的開展源于“成綿樂城際鐵路”建設，且征地區域主要集中在棉竹鎮高壩村。“成綿樂城際鐵路”在高壩村的實際征地面積為178.732畝，共涉及該村的五個經濟社（1、7、8、9、10組），需要房屋拆遷安置的共有6戶13人。為充分發揮高壩村位于樂山市北面城郊和“成綿樂城際鐵路”樂山總站站點的區位優勢，更好地利用高壩村閑置的宅基地建設用地，提高集體經濟組織內部建設用地利用率，當地政府決定將高壩村等村鎮所轄區域規劃建設為樂山市中心城區清江新區，并獲得四川省人民政府批準。此時，“宅基地換房”涉及的范圍擴大到高壩村的8個經濟社（1、4、5、6、7、8、9、10組），實際征地面積增加到973.66畝，需要房屋拆遷安置共1360戶2800余人。

圖1 棉竹鎮“宅基地換房”模式流程圖

第一步：初步方案擬定。樂山市人民政府成立樂山市中心城區城市規劃區征地拆遷辦公室（以下簡稱“征地拆遷辦公室”）,負責整個征地拆遷、農民補償安置等工作。“宅基地換房”初步方案由征地拆遷辦公室負責擬定。

第二步：最終方案公布。地方政府召集相關部門對“宅基地換房”初步方案進行評審，在修改完善后形成“宅基地換房”最終方案，該方案在集體經濟組織內部給予公布。

第三步：補償農民損失。農民原有住房被拆除可以得到兩部分補償，第一，現金賠償。根據《樂山市人民政府關于印發樂山市中心城區征地青苗和地上附著物補償標準的通知》（樂府發[2012]15號），農民獲得的補償按照住房結構類型、裝修程度來決定，例如，磚混結構補償標準為750元/m2，磚木結構為600元/m2。第二，住房置換補償。每一位戶口在集體經濟組織內部的常住人口可以得到35m2建筑面積的安置房。

第四步：農民住房拆除與整理。農民原有住房可以由當事人在規定的時間內自行拆除，也可以由相應的拆機機構負責拆除，房屋殘值歸地方政府所有。然后，在地方政府統一領導下，通過招投標選擇相應資質的施工單位，對宅基地實施平整工程，達到建設用地條件。

第五步：節余建設用地指標出讓。宅基地整理后的新增建設用地，在抵消新建住宅小區等工程占用耕地后的剩余指標，統一納入地方土地儲備交易中心，按計劃分批次地進行“招拍掛”出讓，土地出讓收益專門用于整個“宅基地換房”項目的資金收支平衡，節余部分納入地方財政。

第六步：土地后期開發利用。開發商通過“招拍掛”獲得的土地使用權，在合法合規的前提下，用于商業、住宅等用途的開發。

二、棉竹鎮高壩村“宅基地換房”模式存在的問題

（一）行政主導性過強，缺乏民主決策程序

“宅基地換房”的實施涉及到政府部門、開發商、集體經濟組織與被拆遷農戶等多個主體利益，因此，科學深入的前期調查以及初步方案擬定前多主體間的必要博弈是必不可少的關鍵環節。“成綿樂城際鐵路”建設直接征地拆遷的范圍僅涉及5個經濟社的少部分農戶，當地政府部門卻以建設清江新區為籍口，將“宅基地換房”對象擴大到高壩村征地所涉及8個經濟社的全部農戶，這不僅是缺乏前期調研基礎上的民意剝奪，而且也存在著行政違法的嫌疑。同時，在整個“宅基地換房”初步方案擬定決策過程中，完全以征地拆遷辦公室為主導，群眾參與僅僅采取“坐下來”、“關上門”小范圍商議，流于形式走過場，對“宅基地換房”的關鍵核心問題，諸如農民原有住房補償方式、新建安置房的區位選擇、戶型設計與面積大小、農民選房順序方案等，都缺乏深入討論并達成一致意見。同時，“宅基地換房”初步方案的公布范圍并非所有被拆遷村民，公布的內容也僅限于已確定的補償標準、新建小區位置與戶型設計等結果，沒有建立相應的“民意反饋-方案優化”調整機制。因此，高壩村“宅基地換房”方案是政府部門行政主導下的產物，不能反映當地農民的真實意愿。由于棉竹鎮高壩村“宅基地換房”方案制定過程中相關利益主體前期博弈的缺失，沒有充分考慮農民分化所誘致的多元化利益訴求，致使方案推進實施過程中遭遇到了被拆遷居民的強烈抵制，在筆者外業調查中了解到，棉竹鎮高壩村“宅基地換房”工作目前基本處于停滯階段。

（二）補償標準不合理，損害了農民財產權益

在“宅基地換房”過程中，各地政府部門都采取多種方式補償農民的權益損失，但在實際操作中，普遍存在對農民房產、宅基地補償不足的問題[9]。棉竹鎮高壩村“宅基地換房”的補償方式有現金補償和新建住房補償兩種，在現金補償方面，樓房的補償標準750元/m2。然而，根據筆者對當地部分農民住房建設成本的訪談調查，新建100m2樓房所需的總成本約為85000元（折合850元/m2），因此，被拆遷農民獲得的現金補償甚至難以彌補其建房成本支出。同時，補償標準采取“一刀切”的模式，沒有考慮農民原有住房的區位和用途等客觀因素，致使原有住房臨路區位較好的農戶或者原有住房用于商業經營、出租的農戶利益受損。同時，現金補償標準沒有考慮宅基地整理出讓的用途與收益，致使農民無法參與到建設用地用途轉換帶來的巨額增值收益分配中。在新建住房補償方面，房屋被拆遷農戶家庭內每一位集體經濟組織常住人口將獲得35m2建筑面積的安置房，這會產生如下幾方面的問題：第一，按照高壩村“宅基地換房”的政策方案，農村大學生、農民工等戶口遷往城市但在集體內擁有宅基地使用權以及住房的人員，將不能獲得35m2建筑面積的安置房，這種將拆遷安置補償與戶口非農化與否相掛鉤的方式，無疑將損害這一部分群體的利益。（2）被拆遷農戶通過補償獲得新建住房，在使用面積上，往往小于原有住房面積，在裝修程度上，僅僅是清水房，要達到入住標準還要自己投入大量的資金用于裝修，同時，農民如果想額外獲得更多的住房面積，則需要按照當地商品房的售價購買，這會給被拆遷農民生產生活帶來較大負面影響。

（三）資金運作透明度低，缺乏監督機制

“宅基地換房”方案執行過程中資金的運作涉及到三個重要方面，第一，前期補償的完全及時到位與科學合理分配；第二，后期土地用途轉換增值收益的歸屬與分配；第三，各項資金使用的嚴格監督與管理。然而，在整個棉竹鎮高壩村“宅基地換房”方案中，沒有涉及資金籌集、使用與監督管理等問題，這很容易產生如下幾個方面的問題：第一，由于“宅基地換房”前期資金投入主體不明確，集體經濟組織也難以承擔起拆遷補償的巨額成本支出，因此，在騰退宅基地開發整理與出讓后，高壩村才能獲得拆遷補償款，這會導致被拆遷農戶獲得現金補償的時間大大被推遲。第二，農民被拆住房的財產權益分為宅基地使用權和建筑物及其附屬物所有權兩部分，土地征收所引起的土地權利變化是宅基地所有權向國家的永久性轉移，因此，宅基地所有權補償理應在集體經濟組織與農民之間進行合理分配，這部分規定的缺失會導致相關主體間收益分配的失衡。第三，宅基地整理節余的建設用地和土地收益并沒有留在農村集體，而是通過指標流轉，變成國有建設用地用于“招拍掛”，其收益多少和去向農民不得而知[10]，這使得高壩村“宅基地換房”模式陷入“低價征地，高價賣出”、“農民利益受損，政府財政收益”的傳統土地財政模式的怪圈。第四，“宅基地換房”涉及的巨額資金運行與管理處于不公開狀態，這不僅損害了農民的知情權，而且也給政府官員提供了尋租的空間，易導致相關資金被截留、挪用、貪污等情況的發生。

三、棉竹鎮高壩村“宅基地換房”模式優化的對策和建議

（一）“宅基地換房”方案制定應實行公眾參與，博弈前置以化解利益沖突

“宅基地換房”要求公開辦事程序，主動接受社會監督，確保置換工作的公開、公平和公正，切實保證農民利益不受侵害[11]。因此，有必要對“宅基地換房”方案的制定流程進行完善和改進。因此，在“宅基地換房”初步方案擬定前期，政府部門、開發商、集體經濟組織與農民等主體的公眾參與所形成的博弈前置，能夠使潛在的利益沖突顯性化，促使各利益主體在討價還價中找到“宅基地換房”方案的最佳妥協方案。具體而言，政府部門應通過廣泛的走訪調研，在獲得農民期望置換新房的建設區位、建筑風格、戶型、面積、購買價格等方面信息的基礎上，制定形成“宅基地換房”的初步方案，并將全部內容在相關利益主體間進行公布，開辟正式渠道與非正式渠道收集農民的意見和建議，在充分考慮各主體意見反饋的基礎上，對“宅基地換房”的初步方案進行修改完善，如此反復，直到方案獲得各相關利益主體的認可為止。通過“宅基地換房”方案制定流程再造，將公眾意見納入方案制定的全過程，這不僅維護了農民都應該有的知情權、參與權、決策權和監督權，通過民主協商的政治程序保障了農民的談判力[12]，而且也有利于“宅基地換房”方案的后期推進與實施，降低政府部門的行政成本支出和工作壓力。

（二）科學制定補償標準，保障農民土地權益

政府推進實施“宅基地換房”，在補償房屋使用價值的基礎上，要補足宅基地的現實性價值、期望性價值及其他相關價值，只有這樣農民的利益才能得到保護[13]。本文建議采取“現金補償為主，特殊群體救濟為輔”的補償模式，摒棄按照戶內常住人口分配新建安置房的不合理模式，即被拆遷農民獲得的經濟補償取決于住房的結構、裝修程度、新舊程度、所處區位、實際用途等情況，其價格按照市場價格確定，同時，用于安置被拆遷農民的新建住房應納入政府責任的范疇，且新建住房應按照“成本價”或者“成本價+低利潤”的方式面向安置對象出售，以保證絕大多數農民所獲得的補償款能夠購買到合理面積的新建住房。對于少數家庭困難的特殊群體由于所獲得的補償款少而不能保障重新安居的，政府可以采取最低安置面積標準的方式，對低于最低安置標準的部分給予相應補貼。同時，應放開農民低價購買安置住房的交易限制，以更好地保護被拆遷主體的經濟利益。

（三）構建各主體間利益均衡機制，化解潛在利益矛盾沖突

政府部門、開發商、集體經濟組織與農民等主體之間緊密的利益共享機制，是化解利益沖突所形成的瓶頸障礙進而保障“宅基地換房”方案順利實施的關鍵環節。這需要做好三個方面：第一，“宅基地換房”方案實施后形成的節余建設用地指標，應納入政府部門統一運營管理，保證政府部門可以獲得相應的土地出讓收益。第二，開發商通過“招拍掛”獲得土地使用權的后期開發經營，應建立在科學的土地開發利用規劃與成本收益核算分析的基礎上，應重點研究開發商獲得持續、穩定和科學的投資回報機制的實現策略。第三，宅基地所有權和使用權分別歸集體經濟組織和農民所有，在“宅基地換房”方案實施后，宅基地所有權變為地方政府所有，地方政府要對農民的宅基地進行集中開發利用，而開發利用后的利益應該如何在政府、開發商、集體經濟組織和農民之間合理分配，才能使土地得到充分利用，農民得到實惠，資金循環進一步推進城鎮化的發展，仍需繼續探索研究[14]。在各利益主體之間建立緊密的利益共享機制，不僅能夠將利益沖突對“宅基地換房”方案實施的負面影響降到最低限度，而且有利于“宅基地換房”模式的可持續性。

（四）確保資金的透明化運行，強化監督管理機制

“宅基地換房”過程中不僅涉及房屋拆遷、土地平整、基礎設施完善及新居民點建設等方面的大量資金投入[11]，而且還涉及地方政府、開發商、集體經濟組織和農民等主體圍繞土地增值收益等利益的分配問題，是一項涉及巨額資金運行管理并關系眾多主體利益的復雜工作。如何搭建有效的融資平臺、有效監管資金使用的環節、確保避免資金循環過程中的尋租行為和利益輸送，是實踐中必須解決的問題[15]。因此，“宅基地換房”實施過程中應對資金籌集、使用管理作全局性考慮，加強各項資金收支的審計和督察工作，實行徹底的“收支兩條線”，確保資金運作的科學化、規范化和透明化，以降低代理風險和防止尋租行為，保障集體經濟組織和農民的土地財產權益，真正實現土地收益取之于農，用之于農。

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