低碳城市建設的規劃實踐
——以杭州市為例

■禚振坤 吳潔珍 吳紅梅 何　恒/文

低碳城市建設的規劃實踐
——以杭州市為例

■禚振坤 吳潔珍 吳紅梅 何恒/文

氣候變化深刻影響著人類生存和發展，是當今世界各國面臨的共同挑戰，城市是人類經濟社會活動的中心，城市所排放的溫室氣體占到全球總量的75%，因此，城市的低碳發展就成為應對氣候變化的關鍵舉措。當前，我國很多城市主動應對氣候變化，加快轉變城市發展方式，積極探索低碳城市建設的路徑方式。作為首批試點城市之一，杭州在低碳城市建設的實踐探索方面取得了一定實效。本文以杭州為例探討低碳城市建設的規劃實踐。

一、低碳城市的內涵特征

低碳概念首先由英國在《我們未來的能源——創建低碳經濟》白皮書中提出的“低碳經濟”引申而來，但直至目前，也沒形成比較一致的低碳城市概念。從既有的一些研究成果看，基本可分為兩類觀點：一類認為低碳城市就是在城市內推行低碳經濟，實現城市的低碳排放，甚至是零碳排放；另一類則認為低碳城市是一種全新的城市發展模式，除了推行低碳經濟外，還包含諸如低碳生活、低碳社會等方面內涵。

本文認為，低碳城市是指通過經濟發展模式、消費理念和生活方式的轉變，實現有助于減少碳排放的城市建設模式和經濟社會發展模式，并最終實現可持續發展的城市。低碳城市具體表現為三個方面的基本特征：一是城市經濟的低碳化，從產業發展、單位產值碳排放、單位產值能耗等角度考慮，合理的產業結構和低碳能源的開發是建設低碳城市的基本保證；二是城市功能布局的科學性，從交通、能源、建筑等角度考慮，特別強調城市空間結構的緊湊性，合理規劃城市發展空間；三是城市生活的健康化，市民的生活理念和行為實現低碳轉型，從日常生活做起，減少含碳產品的使用，實行可持續的消費模式。建設低碳城市，既是經濟發展方式、社會運行模式、市民生活方式的變革，更是城市發展模式的全方位革命。

二、杭州建設低碳城市的現實基礎

（一）具備建設低碳城市的先發優勢

杭州市低碳城市探索啟動早、力度大，2008年出臺《杭州市建設低碳城市工作方案》和《關于建設低碳城市的決定》，工作推進的廣度和深度均屬國內領先，如低碳社區、低碳家庭、節能建筑等方面的探索和嘗試，低碳型高新技術產業園區的建設，樓宇經濟、文化創意等現代服務業的培育，國內外一流的節能環保、新能源等低碳領域企業和項目的引入。

（二）具備建設低碳城市的綜合實力

2013年，全市實現地區生產總值8343.52億元，人均GDP超過1.5萬美元，已處在上中等收入水平向高收入水平邁進的階段。三次產業結構比例為3.2∶43.9∶52.9，服務業主導地位突出，十大主導產業具有較強的低碳化特征。城鎮居民人均可支配收入39310元，農村居民人均純收入18923元，消費能力、消費水平、現代化設備擁有率等指標均居全國前列。

（三）具備建設低碳城市的內在要求

杭州一直致力于打造全國宜居品質城市，多次被評為中國最具幸福感城市和十佳宜居城市。按照“都市經濟圈”、“城市”、“新城”、“城市綜合體”四個層面，積極推動城市有機更新、打造緊湊型城市。杭州居民素質水平較高，低碳城市理念得到廣泛認同，垃圾分類處理、精裝修和節能建筑推廣等得到廣大市民擁護，公交出行、單車出行蔚然成風。

表1 2005年和2010年杭州市各部門耗電碳排放情況表

（四）具備建設低碳城市的優越條件

杭州市積極改善城市生態環境，結合優越的自然條件，構建起“山、湖、城、江、田、海、河”的生態基礎網架，是生態優良的全國森林城市，全市森林覆蓋率超過65%，建成區綠化覆蓋率約40%，森林固定二氧化碳總量達到1億噸以上，單位GDP能耗持續下降，顯著低于全國和全省平均水平，建設低碳城市的生態環境本底較好。

此外，從“十一五”期間二氧化碳排放量的分析看，碳排放強度不斷下降，但排放總量仍呈上升態勢。基于部門用電統計數據，可以發現工業企業能源活動是二氧化碳排放主要源頭，約占70%左右（表1）。基于工業耗能測算，2010年工業企業二氧化碳排放總量為6115萬噸，單位工業產值碳排放為0.55噸/萬元，電力、熱力的生產和供應業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉及壓延加工業等行業碳排放強度較高。

圖1　碳排放強度較高的工業情況

三、杭州建設低碳城市的思路和目標

（一）低碳城市建設的總體思路

以科學發展為主題，貫徹落實杭州市關于建設低碳城市的決定，扎實推進國家低碳城市試點工作，加快轉變經濟發展方式，積極探索一條城市以低碳經濟為發展方向、市民以低碳生活為行為特征、政府公共管理以低碳社會為建設藍圖的綠色低碳發展道路，著力建設低碳經濟、低碳交通、低碳建筑、低碳生活、低碳環境、低碳社會“六位一體”的低碳示范城市，力爭科學發展水平走在全國全省前列。

（二）低碳城市建設的基本原則

堅持科學謀劃、重點突出。要立足當前、著眼長遠，從確保區域經濟社會健康良性發展的角度，按照系統建設的要求進行科學謀劃、統一部署，圍繞轉變發展方式的長期目標，重點解決存在的突出矛盾和關鍵問題，切實提高低碳發展能力。

堅持資源整合、全民參與。既要加強政府在發展低碳經濟中的引領作用，提供有利的政策環境和公共服務，又要發揮市場調節機制的基礎性作用，充分調動各類企業、社會團體、公眾參與的積極性、主動性和創造性，通過資源整合，凝聚低碳城市建設合力。

堅持理念創新、技術引領。將低碳城市發展理念與社會價值觀念創新緊密結合，與生產方式、生活方式全面銜接，以理念創新帶動技術、標準、體制、機制、管理等方面的創新，充分重視科技創新的重要作用，通過推廣應用低碳技術，逐步提升碳生產力。

堅持區域統籌、特色示范。低碳城市內涵寬廣，涉及方方面面內容，在發展過程中要結合不同區域的特點，強化互補互促互聯，在整體目標統一的前提下，因地制宜，推行不同地區、不同領域、不同行業、不同側重的特色示范，為低碳城市建設工作提供借鑒實踐。

堅持項目帶動、責任落實。要謀劃一批示范性強、帶動面廣、關聯度高的低碳項目，進一步發揮重點項目的載體和示范作用，使市委、市政府的重大決策部署能夠落到實處。各相關部門要各司其職，明確工作目標和責任，使低碳城市建設落到實處。

（三）低碳城市的建設目標

低碳城市的目標確立受制于兩個方面：一是國家和省里下達的節能減排指標，具有強制約束性，是必須達成的；二是兼顧城市的正常發展需求，過去粗放型、高消耗的發展模式轉型不可能一蹴而就，需要在低碳和發展之間尋求一個平衡點。

基于上述考慮，結合低碳城市的評價指標體系，規劃確定杭州低碳城市的總目標是單位地區生產總值二氧化碳排放量在“十二五”期末較2005年下降40%以上，具體包括六個方面內容：一是以低碳產業體系為核心的低碳經濟基礎初步形成，產業結構明顯低碳化；二是以節能技術應用為重點的低碳建筑得到廣泛推廣；三是以低碳出行為主要特征的低碳交通體系更加健全；四是以綠色消費為特點的低碳品質生活方式逐漸形成；五是以增強碳匯能力為目標的低碳環境建設取得實效；六是以新型城市管理為主體的低碳社會建設穩步推進。

表2 杭州低碳城市建設主要指標現狀及目標值表

四、杭州低碳城市建設的主要任務

（一）建設低碳產業集聚區，構建低碳產業載體

大力扶持現代服務業，引導制造業服務化發展，穩步提升第三產業增加值占比，有效降低萬元生產總值碳排放強度。倡導低碳設計，以設計為起點從源頭降低產品在制造、儲運、流通、消費乃至回收等各個環節的物質和能源消耗。積極發展都市農業、電子信息、生物醫藥、新能源、新材料、休閑旅游、文化創意、金融、商貿、現代物流等順應低碳發展潮流的重點產業，大力推進工業節能減排減碳，應用新型技術對傳統優勢產業進行改造提升，構建廢舊家電、廢舊汽車、廢舊機電和垃圾回收四大靜脈產業鏈，以杭州高新開發區、杭州經濟開發區、杭州錢江經濟開發區、大江東新能源產業園、新加坡科技園等為依托，建設一批低碳產業載體平臺，

（二）推廣利用清潔能源，構建低碳能源體系

大力發展水源熱泵和地源熱泵，推進新安江、富春江、錢塘江、笤溪等水源和地下水熱能資源利用，大型公共建筑優先選用水源熱泵系統。推進臨安等城市利用空氣源空調技術。加快推進生活垃圾焚燒發電工程、填埋氣體發電工程，加強農村沼氣池建設，積極推廣秸稈氣化燃料和固化成型燃料。積極開展錢塘江潮汐能利用研究。加快新能源汽車發展，重點發展混合動力汽車和純電動汽車。增加天然氣對煤炭和石油的替代，提高天然氣在能源消費中的比重。積極推廣分布式能源利用系統。抓好重大節能技術改造和示范工程，支持鋼鐵、有色金屬、電力、化工、建材等行業開展以水煤漿應用技術、余熱余壓利用、變頻調速技術、系統能源優化等為主的節能技術改造。突出抓好重點耗能行業和年耗能3000噸標煤以上的企業節能工作，堅決淘汰高碳產業的落后產能。實行固定資產投資項目節能評估審查制度，建立淘汰落后產能問責制。

（三）推進森林城市建設，構建固碳減碳載體

發揮杭州市豐富的森林、濕地資源優勢，發展碳匯林業、生態林業和特色林業，提高森林固碳能力。加強森林固碳能力的計量與監測，探索建立區域性森林碳匯交易平臺，鼓勵大型企業、組織、團體出資營造碳匯林或購買森林碳匯。依托錢塘江、富春江、新安江、浦陽江以及湘湖、南湖、千島湖、青山湖、分水江庫區等水資源，深入實施河道綜合保護工程，增加濕地碳匯。加強城市生態帶建設，嚴格控制生態帶內的建設開發內容與強度，提高生態保護能力。完善環保基礎設施，控制二氧化碳和污染物排放。推行“垃圾清潔直運”模式，形成安全焚燒、衛生填埋及綜合利用互為補充的垃圾處理模式。完善城鎮污水處理廠和管網布局，落實大氣污染防治行動計劃。

（四）加強低碳技術研發應用，構建低碳創新載體

圍繞重點行業節能減排、清潔能源開發利用、碳捕集與封存等關鍵低碳技術的研發、推廣和應用，著力培育創新主體，充分發揮企業、科研院所、高等院校的共同作用，依托工程研究中心、企業研發中心、重點實驗室等平臺載體作用，引導和支持創新要素向企業集中，促進科技成果盡快轉化為現實生產力，搶占低碳技術制高點。建設低碳技術示范載體，鼓勵企業加強低碳技術開發與應用，推進低碳技術標準化、產業化和市場化發展。建立低碳技術合作機制，加強與發達國家在低碳技術領域的合作與貿易，充分吸收國外先進技術和理念，加快自身技術創新步伐。

（五）優化城市功能結構，構建低碳建筑載體

以新城建設引領城市有機更新，以城市綜合體強化城市功能培育，打造“緊湊型城市”發展模式的樣板和集先進制造業基地、高教功能區、物流園區、生活居住區于一體的現代化城市中心區。構筑以市區為中心、縣城為基礎、中心鎮為節點、公路水路鐵路三路互通為骨架的市域網絡化大都市，實現城市結構低碳。統籌考慮市區地下空間資源，加快規劃地下空間綜合利用。完善低碳建筑監測管理體制，從實施綠色屋頂、既有建筑節能改造、可再生能源建筑應用等方面入手，努力打造低碳建筑。新建建筑在設計、施工、監督到驗收等環節的全過程實行低碳監管制度，推進系統節能節地節水節材，實現城市建設低碳。

（六）建設低碳示范社區，構建低碳生活載體

積極動員全社會參與，以低碳示范社區試點建設為切入點，推廣低碳社區規劃手段、建筑技術、管理方式和居民生活方式，建立低碳、經濟可行、社會包容、環境友好、資源有效的示范社區。從科普宣傳入手，以家庭為載體，構建低碳展示宣傳體系，開展社區低碳宣傳活動，形成低碳社區建設氛圍。借鑒國際低碳社區、“碳中和”社區成功經驗，建成一批標桿性“低碳社區”。社區規劃布局要注重住宅和交通的生態設計，建立公共熱泵系統，開發利用太陽能、地熱等可再生能源。提倡低碳物業管理，推進生活垃圾分類收集處置工作。組織編寫低碳生活家庭行為手冊，開展節能減排全民行動，倡導低碳生活方式。

（七）發展公共交通，構建低碳交通體系

加快建立以低碳為特征的城市交通體系，提高交通運輸的能源效率，改善交通運輸的用能結構，優化交通運輸的發展方式。分層次建設軌道網通道，大力推進地鐵、城際鐵路等軌道交通發展，建設地方鐵路專線（杭州-淳安），連接杭州鐵路南站、富陽、桐廬、建德、淳安等西部四縣市及主要片區。突出“公交優先”政策，構筑由軌道交通（快速公交）、公共汽車、出租汽車、“水上巴士”、“水上的士”、“免費單車”共同組成的公共交通服務體系。建立和推廣城市慢行系統，結合社區支路、景觀支路、游步道等，加快建設城市綠道。加強機動車管理，鼓勵購買小排量、新能源等環保節能型汽車。推進智能化交通設施建設，建立實時、準確、高效的運輸綜合管理系統。

（八）推行特色試點工程，構建示范城市載體

突出園區、產業、能源、交通、建筑、交通、生態、科技等領域，扎實推進低碳城市發展的重點示范工程，建設一批低碳示范項目。結合各縣（市、區）的發展基礎，推動區域特色試點，采用地方申報、全市統籌的辦法，明確試點方向，充分發揮示范帶頭作用，積累低碳城市建設經驗。積極爭取國家低碳示范試點和各類國家級低碳試點項目，爭取世界自然基金會“中國低碳城市發展項目”，定期舉辦低碳試點交流研討會。健全各級財政投入機制，建立低碳試點專項基金，有力推動各地區試點工作開展。

五、結束語

當前，我國正快步邁向城市社會，低碳城市理念的引入為城市化的科學發展提供了理論指導，但低碳城市規劃尚處在理論和實踐的探索階段，通過杭州的低碳規劃實踐，發現今后需要加強以下幾個方面的研究：第一，如何界定低碳城市，以及選用怎樣的評價指標體系，既要體現低碳城市的特征，又要充分與城市的發展結合起來；第二，是全面出擊還是重點突破，低碳涉及的面非常廣，但對一個城市而言，受經濟、社會等方面制約，在特定發展階段可能會面臨不同的選擇；第三，重視低碳技術和金融的支撐作用，這二者將為低碳城市建設的提供源動力；第四，政府、社會、居民的全面參與是推動低碳城市建設的關鍵，缺少任何一方的支持，低碳城市建設都不會成功。

（作者單位：浙江省發展規劃研究院）