我國事實兒童救助機制探究

張志榮　裴水華

摘要：事實兒童是我國弱勢群體的一部分，因其特殊地位往往被忽略，如何保障事實兒童最基本的生活及合法權益不僅考量政府的治理能力，也關乎社會的和諧穩定。文章從多中心治理理論出發，通過案例分析提出事實兒童救助的多維機制。

關鍵詞：多中心治理；事實兒童；救助機制；楊六斤事件；公共服務供給模式 文獻標識碼：A

中圖分類號：D632 文章編號：1009-2374（2015）17-0001-05 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.17.001

隨著楊六斤事件的曝光，人們再次把目光聚焦到事實兒童這一弱勢群體。而對于這一群體的人文關懷不僅關乎事實兒童的基本權益，也關乎社會的和諧及祖國花朵未來的發展。楊六斤事件顯現出，事實兒童這一群體亟需要政府及社會各方的救助，如何建立和完善事實兒童的救助機制是政府面臨的一項重要任務；另外，本文以“事實兒童”或“事實孤兒”為關鍵詞，在中國知網中進行檢索，共檢索到3篇學術文獻，并且該方面的文獻集中于2013年，從學術上來講，構建涵蓋事實兒童的社會福利體系理論也是一項重要的研究課題。因此，本文認為，探索事實兒童救助機制有著重要的現實意義和理論意義。本文以多中心治理理論為切入點，對事實兒童救助機制進行理論分析，并產生進一步的思考，進而提出以政府的介入度和社會的參與度為存量的公共服務供給模式；結合楊六斤事件，逐層分析我國相對應的救助模式；最后，在多中心治理理論分析的基礎上提出常態化救助機制，并提出相應的對策建議。

1 多中心治理理論的公共服務供給模式分析框架

1.1 多中心治理理論及其優勢

加強社會管理和完善社會公共服務，不僅是政府面臨的重要現實問題，也是學者們在公共管理領域面臨的一項重要課題。隨著公共管理實踐的發展，公共管理理論也逐漸進入“善治”理論3.0版本時代，而其重要代表之一的多中心治理理論也逐漸成為學者研究的熱點。

20世紀90年代，社會自組織力量不斷壯大，對公共生活的影響日益加深，引發學者對政府與市場、政府與社會的重新思考，由此形成治理理論。源自古希臘的詞語——“治理”，其概念隨著理論的發展業已超出原本的內涵——“控制”、“引導”和“操縱”擴展為“引導、管理、多方參與整體的協作”。正如全球治理委員會的表述“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”。治理理論中保留了傳統管理中政府行為目標的公共利益性，拓展了實現公共利益的主體，即公共利益的實現不再是以政府為單一主體，而是轉向以政府、市場、社會以及公眾個人共同實現公共利益。充分發揮這些主體在提供公共服務，實現公共利益方面的基礎性作用；并在提供公共服務，實現公共利益過程上由控制、引導、操縱轉向為多方參與、協作互助。

邁克爾·博蘭尼在考證社會自然秩序的合理性以及社會自我管理的可能性限度時發現其中存在多中心現象，并由此提出多中心。奧斯特羅姆更將經濟領域的多中心現象應用到公共服務領域并提出多中心治理理論的框架。奧斯特羅姆分析地方政府在提供公共服務和公共管理過程中的不同模式時認為多元主體參與下的公共管理和公共服務能更好地滿足公眾的需求，提高公共管理和公共服務的效益，同時多主體間還存在競爭性和協作性。競爭性的存在擴展了公眾的選擇性、協作性，又提高了管理的效益和效率。多中心治理中多元主體共同參與，遵循著顯性的或者隱性的相關規則，“相互博弈、相互調適，共同合作，而最終形成多樣化的公共事務管理制度與組織模式”。在這種多樣化的公共事務管理制度和組織模式中的多元主體相互獨立、地位平等，以多種形式共同行使主體性權利。

多中心治理理論“用一種新的眼光思考什么樣的管理方式可以實現公共利益的最大化”，打破了傳統管理主體的單一性、過程的單向性，更加強調供給或者管理主體的多元、過程的競爭、協作性以及目標的共同性。這些核心特點使多個主體間能夠優勢互補，實現公共產品的優化配置，為解決地方性事務提供多方解決渠道。

1.2 對多中心治理的公共服務供給模式

多中心治理強調治理主體的多元參與，這對解決公共事務問題、提供公共服務較之以往政府作為單一主體有著較大的優越性，但是社會主體（包括除政府以外的市場主體、社會組織、公眾個人、媒體主體）參與意愿強度以及政府主體主動介入程度影響著公共事務治理的有效性以及公共服務的供給存量的大小。為此，本文以社會主體參與強度和政府主體介入程度兩個維度，把公共事務解決程度或公共服務供給存量分為四個模塊——弱小存量、社會主體主導下的較高存量、理想存量及政府主體主導下的較高存量（見圖1）。

1.2.1 弱小存量：即社會主體參與度和政府主體介入度都較低的較少存量。此時公共事務沒有得到最好的解決或沒解決；公共服務沒有最大限度供給或者供給較少。在這個模塊中無論對于需要解決的公共事務問題，還是公共服務的需求方都處于不利的局面，尤其對于弱勢群體更是如此。社會主體參與度較低，并非沒有參與，參與的社會主體主要是與公共事務密切相關的少部分人，如與事實兒童同村的公眾。其他社會主體參與度低的原因可能出于信息不對稱，并不了解其中的緣由。而作為政府主體的介入度較低，本文認為主要由于以下因素：（1）國家相關政策及制度上的缺失；（2）政府財力不足尤其是基層政府財力的不足；（3）基層政府人員責任意識不強等。

1.2.2 社會主體主導下的較高存量：即社會主體參與度高而政府主體介入度小的較高存量。在本階段，社會主體參與度高而政府介入度較小在一定程度上使得公共事務能夠得到解決，公共服務得到較大的供給，增加了公共事務或公共服務的存量。但需要區別對待：準公共事務或準公共服務，政府以外包的形式讓社會主體解決或者供給，這不僅能夠提高政府治理能力、提高社會自治化水平，同時還能使得公共問題得到合理的解決，公共服務得到較大的供給；但如果是本應由政府主導解決的完全公共事務治理或公共服務的供給，政府處于缺位狀態而社會參與度較高，會使政府處于“無能”的境地，也會給政府形成一種“倒逼”的壓力，隨之而來的是對政府能力的質疑。對于為何社會參與度較高，政府參與度較低，本文認為與第一模塊類似，信息在其中有著較大的影響。此階段，信息媒體的廣泛傳播為社會主體參與提供了信息基礎，同時在一些公益性的事務上，社會主體的同情心也起著較大的作用，但信息的閉塞也可能導致政府介入滯后。

1.2.3 理想存量：即社會主體參與度高，政府主體介入度也高，公共事務得到最好的解決與治理以及公共服務得到最大的供給，從受益人角度來看也是得到最大的受益。在這個階層社會自治化程度很高，政府治理水平與治理積極性處于最高的階段。

1.2.4 政府主導下的較高存量：即社會主體參與度較低而政府主體積極介入下進行公共事務治理或者公共服務的供給下的存量。在這個階段政府對于公共事務治理和公共服務供給進行積極的介入不僅體現了政府作為公共權力掌握者的角色，也體現了對人民負責、為人民服務的根本宗旨。考慮到社會主體參與的持久度問題，社會主體參與度下降是正常的回位，這促使完全公共物品的供給或公共事務的治理主體回歸到原本的主體供給方或治理方——政府。

2 現行救助模式分析

2.1 多中心治理視野下的現行救助模式

保障公民尤其是弱勢群體的基本生活，是政府應盡的義務職責。滿足兒童的基本生活，應從兒童的利益最大化出發。當兒童失去主要撫養人時國家應該進行干預，對事實兒童提供基本生活資料，保障兒童的健康成長。但事實兒童并沒有被納入到我國的孤兒福利體系之中，導致事實兒童在獲得政府和集體組織社會支持之時面臨著很多制度性的障礙，只能依靠非正規或非制度的臨時救助，且救助的范圍和水平都不能得到法律的保障，這在某種程度上體現出政府公共治理方面的介入度不足。另外，當政府缺位時，社會主體的積極參與能夠最大程度地提供公共服務，彌補政府缺位時所帶來的不便，從受益人的角度來說，也體現出事實兒童的救助需要多元主體共同參與。源于西方的多中心治理理論其核心內涵與我國事實兒童救助之需相契合，因此，多中心治理理論為事實兒童救助機制的構建提供有益的視角。本文結合多中心治理理論的相關分析及我國現行實踐，歸納出我國事實兒童救助的模式：弱政府與弱社會、強政府與弱社會、弱政府與強社會、強政府與強社會。

2.1.1 “弱政府-弱社會”救助階段——弱救助模式。社會主體參與度和政府主體介入度都較低，意味著公共事務未得到很好的解決或公共服務未最大限度供給或者供給較少。這種情況下無論是對需要解決的公共事務，還是公共服務的需求方都是處于不利的局面，就事實兒童救助而言與此相對應的便是“弱政府-弱社會”救助模式。本階段我國孤兒保障體系已經初步成型，但對事實兒童的基本生活保障尚處于探索階段。究其主要原因在于：（1）相關制度的缺失，基層政府難以提供相應的福利保障；（2）社會組織的發展并不完善。

2.1.2 “弱政府-強社會”救助階段——社會主導下的救助模式。對于弱勢群體的救助，社會主體的參與度比政府主體的速度更快，力度更大，因此參與救助的主體中以社會為主。本階段社會主體不僅為被救助對象提供資金上的幫助，而且還能提供教育或者生活的照顧。較之社會主體參與下的救助，政府的作為略顯滯后，甚至是缺失。如對事實兒童的救助，我國的法律也只有在2014年將事實兒童納入了最低社會保障，并沒有將事實兒童納入孤兒福利保障體系，在這種情況下更需要社會個體、組織或非政府組織給予事實兒童一定的幫助，以彌補政府救助的缺位。但是社會主體參與度高，政府參與的缺位一方面會給政府帶來一定的壓力迫使政府處于無能境地，另一方面社會主體參與救助具有時限性，事實兒童可能會面臨再次被遺棄的風險。

2.1.3 “強政府-強社會”救助階段——理想救助模式。社會和政府都積極參與弱勢群體的救助，一方面可以使得被救助對象得到最大程度的、最全面的救助；另一方面由社會主體與政府主體積極參與公共事務的治理過程中，不僅提高了社會自治能力，增強了政府治理能力，而且還能形成一種良性治理機制。本階段，社會主體參與救助主要以資金捐助為主，輔以提供服務，而政府不僅提供相應的制度保障，還能提供相應的教育、醫療保障及監護責任等。

2.1.4 “強政府-弱社會”救助階段——政府主導下的救助模式。該階段，政府重新回歸了提供公共服務的主體地位，為被救助人提供教育、醫療、住房等方面的

服務發揮主導作用，同時社會主體協助政府實施救助。

總之，參與救助過程中，由于政府和社會主體的參與速度與力度不同，救助往往會形成不同的模式、處于不同階段。有時救助對象會經歷四個階段或者處于四種救助模式之中，有時被救助對象只經歷第一階段，甚至最低的救助模式都沒有。而從被救助人來說最大不利的境地往往是第一階段，因為受助人尤其是弱勢兒童群體如果得不到救助，要么繼續生活在無助境地，要么面臨生活上的困難甚至是死亡的威脅。加強對弱勢群體尤其是事實兒童的救助不僅關乎其切身利益，也關乎社會的和諧，因此迫切需要探索新的救助機制。

2.2 楊六斤暴露的現行救助模式之不足

廣西隆林德峨鎮14歲的楊六斤，6歲喪父，母親帶著弟弟改嫁，4年前爺爺奶奶相繼去世，楊六斤獨自一人生活在空房子里，靠堂哥每年給的500元生活，常吃野菜乃至野草充饑，并自制抓魚工具改善伙食。5月23日，廣西公益節目報道了楊六斤的故事，感動了無數人，據媒體報道，不到一個月的時間，涌自全國的捐款已超500萬元。

6月6日，深圳康橋書院兩位義工把楊六斤接到深圳讀書，然而6月21日，楊六斤的堂哥、隆林德峨鎮鎮政府干部等人來到深圳，要求將楊六斤帶回廣西，并聲稱楊六斤已是公眾人物，需要回廣西處理捐款等事宜。康橋書院校董沈蘭慧表示，需要楊六斤的法定監護人即其母親過來才能把人帶走，但是德峨鎮干部和校長楊佳勇卻表示，楊六斤的母親已經多年沒管過他，現在的實際監護人是其堂哥楊取林，六斤跟他堂哥的關系很好，只要堂哥來就可以。最后的結果是，雖然楊六斤哭著不愿意離開深圳，但仍舊被帶回廣西。

楊六斤事件初期，楊六斤獨自生活5年只有街坊鄰居提供一些物質幫助，堂哥每年給予500元，每天平均不到2元錢來生活，此時在救助模式上處于“弱政府-弱社會”救助模式中。之所以處于該階段，本文認為，一方面可能是因為地處偏遠地區，基層政府雖了解情況但無財政扶持，再者可能是基層政府并沒有真正履行其基本的管理職能，即所謂的“缺位”；另一方面從社會主體來說，社會組織可能由于信息不暢外界并不知道楊六斤的實情而沒有參與其中。媒體報道后，社會各界關注楊六斤，紛紛捐款并由深圳義工接到深圳讀書，楊六斤由“棄兒”到“社會寵兒”，反映到救助上，楊六斤處于“強社會-弱政府”階段。當廣西省的基層政府領導及校長到深圳接走楊六斤，并承擔起政府責任，楊六斤也從“棄兒”到“政府與社會的寵兒”，處于“強政府-強社會”的救助階段。但是本文認為，這并不是真正意義上的理想救助模式，因為政府是在媒體大眾報道后，基層政府部門迫于輿論壓力開始關注楊六斤，并將楊六斤接回廣西。而理想中的救助模式是政府與社會積極主動參與對弱勢群體的救助。隨著媒體的報道逐漸減少，社會關注度開始下降，而對于楊六斤的救助主要落在政府身上，而此刻楊六斤處于政府主導下的救助模式之中，同時也反映出政府是公共事務治理或者公共服務提供的主體。

結合以上案例的分析，楊六斤事例貫穿了整個模式的發展變化。無論是從多中心治理下的社會參與度與政府的介入度的存量所處的四模型來說，還是我們所探討的事實兒童的救助階段，我國事實兒童的救助工作不僅要正確處理政府的介入度和社會的積極參與度的關系，更要關注各個階段或模式之間的轉換或者是縮小弱救助模式向其他救助模式轉換的時間差。在我國每每一則事例經過媒體的報道后，都會引起社會各界的關注，政府也會提出相應的政策，但是這些問題能否得到長久的解決或不再反彈，將成為政府在公共治理中亟需解決的問題。楊六斤只是眾多事實兒童中的一員，而我國還有更多的事實兒童需要社會公眾、政府的關注，因此，本文提出事實兒童救助機制的對策建議。

3 構建事實兒童救助機制的對策

目前事實孤兒并沒有被納入到我國的社會福利體系，在取得政府和集體組織社會支持之時就面臨著許多制度性的障礙，解決事實兒童的救助問題需要政府發揮其主導作用，社會組織尤其是慈善組織，公益基金發揮幫扶救助的輔助性作用，媒體發揮其傳導輿論功能，并積極促成一種常態化機制。

3.1 政府主動發力，形成主導救助中心

保障公民的基本生活、救助貧困群體、保障社會弱勢群體的基本生活是國家和政府的義務和責任，完善事實兒童的救助更是政府責任的體現。實施救助體系中，政府職能是主體，政府要從制度和法律政策方面為事實兒童救助機制的建立、發展壯大提供良好的法律政策環境和社會環境，承擔起管理職能。

3.1.1 政府應明確監護人的責任和義務，建立正式的監護關系。社會上的許多兒童被虐、傷、死案例表明，我國的事實兒童原有的事實監護關系下的兒童權利已無法得到保障，應根據中國法律對撫養人和監護人的規定，盡量建立正式的監護關系，并明確監護和照料的條件，使事實兒童能夠在明確的監護條件下，得到常態化的救助。如目前《兒童福利法》明確對不合格的父母撤銷其監護權。

3.1.2 建立覆蓋所有身處事實兒童及其家庭的適度普惠型兒童福利體系。政府部門應適度擴大兒童福利政策服務對象，將事實孤兒納入兒童社會福利體系中，讓事實孤兒和孤兒享受同等的社會福利保障，將事實孤兒納入到“普惠性”社會政策的體系之內，通過擴大救助資金來扶持事實兒童。

3.1.3 政府部門應在民政部門設置事實兒童救助辦事協調機構，承擔事實兒童救助工作的統一的管理、協調等，真正將事實兒童的救助納入到社會保障體系中。同時救助實施過程中，健全內外部門的監督制度，讓第三方對救助工作的運轉進行監督和評估。

3.1.4 政府將事實兒童的救助納入基層政府為群眾辦好事的一項考核指標。一旦將其納入工作考核指標，基層工作人員會積極主動關注所在村的兒童的情況，并能夠及時發現存在的問題，不會出現南京幼女餓死家中無人發現的情況。如青州市強調事實無人撫養兒童是社會上最困難、最弱小的特殊群體，把事實無人撫養兒童救助工作列為為群眾辦好的9件實事之一，為事實無人撫養兒童建立健全檔案資料，并以社會化發放的形式，每人每月發放基本生活費600元。

3.1.5 建立暢通的居民信息反饋機制。事實兒童大多生活在農村中，當村民自治組織（村長或者村支書）不能及時上報有關事實兒童情況時，同村村民可以將情況反饋到鎮政府民政部門，民政部門進行相關的登記核實，然后根據實際情況采取相應的救助機制：（1）對積極反映情況的居民實行物質和精神獎勵，鼓勵村民積極參與到村民自治；（2）在村里建立暢通信息反饋渠道，村民能及時把情況反映給政府，并監督救助的不反彈或持久。

3.2 社會組織輔助，形成輔助救助中心

社會救助是政府救助的必要補充，社會救助承擔著輔助作用，健全社會組織自身常態管理體制，堅持政府進行宏觀監督和政策引導，社會組織自由運作。

3.2.1 建立統一的事實兒童救助的監管體制，引入多元參與民主模式，讓更多的社會組織等利益相關方參與到管制的過程中，形成多元主體共同監管的局面。

3.2.2 建立兒童救助的社會組織，發揮非營利組織集聚社會資源、調動愛心人士力量的作用，為兒童救助的社會組織創造良好的條件，并強化管理和引導非營利組織；應吸引從事社會研究工作的專業人士參與兒童救助的規劃制定和指導監督，強化管理和引導，提高社會組織的服務意識和素質，服務的規范化、專業化水平。

3.2.3 加強兒童救助組織的工作人員隊伍建設。其人員包括各種設施和組織的管理人員隊伍，也包括提供服務的人員隊伍。他們的工作情況直接關系著兒童救助組織以后的發展走向，兒童救助組織工作的大多數人是志愿者，如果救助組織的各種捐助缺乏有效管理，捐助資金不能正確使用，將會影響到捐助者的感情。因此不僅需要加強兒童救助組織的工作人員隊伍建設，同時也需要建立監督機制，確保其財務公開、透明。

3.3 媒體宣傳推動，形成媒體傳導中心

現代社會是信息化社會，媒體在社會治理中承擔著重要的作用，通過媒介實現信息溝通、完善公共治理，是現代化社會管理的基本路徑。

3.3.1 依托各類信息網絡，建設信息溝通平臺，及時準確地掌握各類動態信息，暢通社情民意反映渠道，妥善化解矛盾糾紛，積極引導村民、社會組織等各類利益群體以理性合法的形式來表達利益訴求。

3.3.2 媒體不斷持續報道相關話題并能夠對話題產生關注和輿論的增長，媒體具有社會評判功能和意見表達功能才可能通過對輿論監督的引導，來協助政府整合社會資源，增強治理的力量。縱觀許多社會弱勢群體的救助，都有媒體大量廣泛的宣傳，引發社會人士的廣泛關注，因此才促使政府關注并提出相應的措施。

3.3.3 媒體發揮專業人士的積極作用，確保輿論引導和社會動員的有效性，媒體有時為了引起社會各界對事情的關注，往往會過分夸大，因此在報道過程中要堅持實事求是的原則，健全社會各界的監督渠道，協助政府分析問題，提出相應的對策，提供良性的解決方案。

3.3.4 媒體發揮輿論監督的作用，確保政府及時提供政策、法律的支持，并能夠保證其順利實施；社會組織能夠充分匯聚社會閑置資源，參與救助活動；居民在直接反饋信息不可行的情況下，可向媒體反映，促使事情及時公開，并得到解決。

3.4 學校教育發展，形成協助救助中心

學校是學生成長發展的重要場所，對兒童的成長和發展有著不可推卸的責任，因此我們要重視學校教育，充分利用學校的優勢，對事實孤兒的發現、教育起到一定的作用。

3.4.1 成立事實兒童工作委員會，全面負責事實兒童（也包括其他困境兒童等）的教育與管理工作，定期對學校的事實兒童登記注冊，并能對困難的事實兒童提供學雜費減免或生活補助；保持舉報渠道或熱線的暢通，隨時關注事實兒童，以便進行有針對性的管理與引導教育。

3.4.2 成立關愛互助組，舉行幫扶互助活動，對事實兒童在生活、學習、精神等方面給予特別關照，讓事實兒童感受到溫暖；在思想方面鼓勵、表揚事實兒童所取得的成績，并從正面引導他們以樂觀、積極、上進的心態看待生活中的困難。

3.4.3 建立暢通的老師-家長溝通渠道，老師定期對學生進行家訪，確保老師能及時發現兒童家庭情況的變故，并把事實兒童的問題及時與家長進行有效溝通，也可讓家長及時了解子女在校的表現和學習生活情況，盡可能落實家長的責任。

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基金項目：江蘇省社會科學基金項目（2012SJDFDY022）。

作者簡介：張志榮（1987-），女，中國科學院大學人文學院公共管理系研究生，研究方向：公共政策、農村社會保障；裴水華（1987-），男，中國科學院大學人文學院研究生，研究方向：行政管理理論與實踐、農村社會保障。

（責任編輯：周 瓊）