別給合作金融戴上枷鎖

謝勇模　程盛蓉

2015年1月29日，山東省出臺新型農村合作金融試點方案，媒體報道山東是“目前全國開展新型農村合作金融的惟一試點省份”。山東省政府以及有關專家積極培育新型農村合作金融的努力值得肯定，但其為了防范金融風險而犧牲合作社經營自主權的具體做法值得商榷。這種制度設計看似很安全，卻犧牲了農民信用合作的發展空間，是不可持續的。

歷史教訓：合作金融不能失去經營自主權

山東的新型農村合作金融組織試點專屬名稱為“農民專業合作社信用互助業務”，其最大特色就是不設“資金池”，不吸收存款，且寄希望與托管銀行合作，其本質就是一種只貸不存的小額信貸組織，或者說是一種具有擔保性質的農民互助擔保組織。但是有著強大資本游說能力的小額貸款公司都無法游說商業銀行與其真心合作，處于弱勢地位的小農又有何優勢爭取商業銀行與其合作呢？這種犧牲農民合作社經營自主權的做法，給農民合作社開展信用合作套上了制度的“枷鎖”。

讓戴著“枷鎖”的農民合作社與銀行談合作，是一種對既得利益的變相保護。據有關專家接受媒體采訪時對山東金改新政的解讀，由于錢始終在商業銀行內部轉動，沒有流失存款，避免了存留資金模式下合作社跟商業銀行的利益沖突。但是商業銀行與農民合作社屬于不同的利益主體，加之實力不對等，注定了農民合作社的弱勢地位，實踐中諸多案例早已證明。

早在2001年，吉林省梨樹縣太平鎮李家村田永海等8戶養豬大戶在合作金融推動者姜柏林的指導下，讓農民合作社社員向當地農村信用社入股，農村信用社按股一貸十的杠桿率向合作社社員發放貸款，社員以股金互相擔保，這一模式曾被吉林省政府總結為“股權信貸”模式，被當著典型經驗來推廣，但最后卻因農村信用社體制機制等原因，這個由14戶社員出資140萬元建起一個標準化生態牧業園區、被媒體譽為“開滿鮮花的豬舍”的農民合作社最終卻因為得不到及時的融資支持而陷入破產的邊緣，最后逼迫姜柏林等人決定“另起爐灶”，這才有了2004年梨樹縣閆家村8戶農民首創資金互助的創新實踐探索。

在2015年1月由中國人民大學鄉村建設中心等機構舉辦的第五屆全國農民合作社論壇上，河南蘭考一家農民合作社負責人講述與當地農村信用社進行擔保合作的慘痛教訓：2009年2月，在蘭考縣政府的積極撮合下，他組織合作社48戶社員籌集242000元擔保金成立擔保協會，并將擔保金以存折質押的形式存放在信用社，當地信用社承諾按一比十的杠桿率給予協會成員貸款，但是貸款不到3筆總計不到10萬元后，信用社領導換人，這種合作模式被新任領導叫停，更糟糕的是，由于該信用社管理不規范，信貸員居然將存折上的擔保金私自取出來非法挪作他用。

2015年年初某省農村合作銀行聽說當地農民合作社準備開展資金互助試點，主動來找他們談合作，勸說他們別自己做，因為農村貸款風險大。事后，有專家分析，既然銀行說風險大，為什么他們要搶著做，就是怕資金互助組織發展起來與他們產生競爭。類似這樣的案例還很多，不得不反思和警惕這些“美麗的謊言”。如果合作雙方實力相差懸殊，實力弱的一方必然吃虧，農民合作社不排斥和商業銀行的合作，但是合作的前提是先壯大自己，并且必須始終保持著自主權和話語權。

實踐證明：不設“資金池”失去經營自主權

其實沒有“資金池”，找托管行合作，犧牲農民合作社經營自主權的做法并非山東首創，在某省早已開展類似試點，出現的問題已經非常明顯，將錯誤的做法當作經驗來推廣，實屬不幸。根據調查反饋的信息，這種制度設計存在著致命的“硬傷”：

首先，從社員來源來看，將參與信用互助業務的社員局限為“具有所依托農民專業合作社社員資格1年以上”的成員，限定農民專業合作社“一般從事經濟作物種植、動物養殖、農產品加工銷售和農業生產服務等，產業基礎扎實”，這就將從事非農業的農民和農村小微企業排斥在外。讓農民和農村小微企業只能從事農業，不僅涉嫌歧視，也限制了農民及合作社的經營自主權，也不符合國家將資金互助組織定位于服務“三農”和農村小微企業的政策設計初衷。

其次，從貸款用途來看，將資金互助組織的社員貸款用途窄化為農業生產性貸款，忽視了農村生活消費需求，既違背了農村生產生活貸款不可分的規律，也限制了農民和合作社的經營自主權。如一個農民需要一筆2萬元的貸款用于治病，由于現有的政策只支持農民生產性貸款需求，他只好將家里的兩頭牛牽到親戚家，然后再向資金互助組織申請貸款2萬元用于買牛，款貸到后他再把牛牽回來，這筆錢還是用于治病。只要農民貸款需求是合法需求，且貸得出收得回，不管是生產性貸款，還是生活性貸款，不管是用于農業生產，還是用于農村小微企業資金周轉，都應該給予支持。

再次，從貸款便捷性來看，社員的貸款需求不能得到及時滿足。在某省調查發現，已開展資金互助組織試點的機構，每增加或減少一個社員都需要政府監管部門審批，政府審批同意快則兩三個月，慢則一年半載，據某資金互助社的負責人反映，這種審批方式不僅讓有需求的農民不能及時進來，還讓沒有需求的社員出不去，導致一批“僵尸戶”。合作社應該為符合入社條件、承認章程、能夠利用合作社服務的市場經濟主體提供服務，這種監管方式不僅違背國際合作社七項原則中的“自愿和開放社員資格”的原則，而且也不符合“行政許可法”中未經授權不得私設行政許可的要求，與十八屆四中全會“依憲治國”、“依法治國”的精神相抵觸。

最后，從交易方式來看，不讓資金互助組織在柜臺進行現金交易，造成資金互助組織交易繁瑣。如某資金互助會負責人反映，當地政府監管部門連網銀都不讓他們使，社員只能到托管銀行進行現金交易，這種方式人為地設置了交易障礙，影響了資金互助組織服務的便捷性。

近年來假合作社非法集資跑路的負面新聞讓農民承受了不白之冤，體現在政策上就是出臺了這些限制農民合作社經營自主權的做法。一位地方政府金融辦的工作人員曾如實地道出了他們開展試點的心態，怕出事，不想搞，但是上面非得讓搞，只能盡量規定得越細越好。實際上最理想的風險控制方法就是不搞，這是典型的政府強行推動產生的逆向選擇。其實，仔細分析合作社跑路現象我們不難發現，這些合作社實質上是“穿著馬甲”的合作社，是市場的規范問題，并不是合作社出現了問題。

成熟經驗：合作金融應該執行統一的制度標準

事實證明，不管是山東試點的農民專業合作社信用互助業務，還是銀監部門審批的農村資金互助社，或者是某些地方政府審批的農村資金互助會，以及農民自發設立的資金互助部，都應該遵循資金互助組織發展的客觀規律，有著統一的制度標準，至于該采用哪套標準，就看哪套標準更成熟，符合客觀規律，更有利于資金互助組織的健康規范發展。中國銀監會主導制訂的《農村資金互助社管理暫行規定》及其示范章程除了部分條款需要修改外，其專業性和實用性已經在實踐中得到檢驗，既有利于資金互助組織的發展，又能有效地控制風險。因此，沒有必要“另起爐灶”，只需對相關制度稍加完善，拿來就能用。其制度特征主要體現為以下幾點：

堅持民主管理的原則。首先在產權制度設立上，由10名以上符合要求的發起人發起，持股比例不得超過10%，這樣既避免了大戶控制，又從產權制度上確保合作社進行民主管理、民主監督。其次，建立了“三會一層”治理結構，嚴格按章辦社，社員（代表）大會、理事會、監事會各司其責，對合作社進行民主管理、民主監督。再次，規范財務管理，嚴格執行“會計法”，避免財務風險的發生。

堅持社員互助的原則。堅持“先入社，后服務”，堅守底線，不碰紅線，只面向內部社員而不對外吸儲放貸，將資金互助對象嚴格限定在社員內部，嚴禁非社員借貸。

堅持社區封閉的原則。將入社對象嚴格限定在社區（鄉鎮或行政村）的農民和農村小微企業主，封閉運行。充分利用社區熟人社會的地緣、血緣、親緣等優勢，有效規避風險。

堅持服務社員的原則。農民依托合作社開展信用合作（資金互助）主要是為了滿足社員的生產生活需求，是社員之間的信用合作，是以服務社員為宗旨，不以盈利為目的的行為，應該依據《中華人民共和國農民專業合作社法》對社員互助金按交易額進行盈余返還。

堅持審慎經營的原則。資本充足率不得低于8%，最大單戶貸款不得超過資本凈額的10%，同一戶口貸款之和不得超過資本凈額的15%，最大10戶不得超過資本凈額的50%，呆壞賬要100%提取損失準備，并符合政府信用監督管理機構的其他要求。

堅持風險承諾的原則。建立了發起人風險承諾制度，資金互助組織發起人要簽署風險承諾書。若出現風險，首先用發起人股金承擔，而不是政府兜底，防止風險外溢，從制度設計上建立起資產的看護者和守護者，讓政府放心，社員有保障。

非法集資無處不在，在各行各業都有體現，限制了存款，不設“資金池”，也杜絕不了借用合作社名義進行非法集資行為。吸收社員存款不是原罪，沒有存款的金融機構還能稱之為金融機構嗎？小額貸款公司已經不倫不類了，沒有必要再臆想出一個不倫不類的組織出來。相關監管部門應該提高監管能力和監管水平，尊重客觀規律，進行科學監管，讓市場來配置資源，讓法律來威懾犯罪份子，而不是想方設法限制農民及農民合作社的經營自主權，否則讓戴上“枷鎖”的合作社與銀行談合作。

新型農村合作金融試點工作政策性強，法律性也強，社會敏感度高，關系到廣大農民的切身利益，必須將新型農村合作金融組織的試點工作放在農村金融體系的基礎地位的高度來抓，如果僅僅將其看成正規金融體系的有益補充來推動，就會將其看成一個解決農民貸款難問題的貸款機構，就會陷入“只見樹木，不見森林”的誤區，更不會認識到新型農村金融組織組織農民的作用，是推動農村改革的力量源泉。

山東金改新政試點成效已可預期，能否吸收實踐者的成熟經驗，值得關注。

（作者單位：北京百信之家管理咨詢有限公司，東北師范大學商學院）