他山之石可以攻玉

張敏

據國際存款保險機構協會（IADI）的統計，目前世界上已經有110多個國家建立了存款保險制度。存款保險制度能夠顯著提高銀行體系安全性，是一國金融安全的重要支柱。作為一種“未雨綢繆”的顯性保障機制，存款保險制度在我國醞釀已久。2015年3月國務院公布《存款保險制度》將于2015年5月1日起實施，標志著我國存款保險制度建設進程正式啟動。

他山之石可以攻玉。同為銀行主導型金融體系的德國、日本、韓國經過幾十年的發展，存款保險制度已經比較完善。德國、日本、韓國三國的存款保險制度分別始于20世紀30年代、20世紀70年代和20世紀八九十年代。由于德國、日本、韓國的銀行生態有較大差異，三國的存款保險制度在完善和實施的過程中出現了較大的差異。目前，德國的存款保險制度主要依托三大集團并以非官方存款保險為主；日本的存款保險制度從介入銀行救助開始發揮作用，具有典型的“損失最小型”特點；韓國的存款保險制度歷經多次經濟危機，逐漸發展出保護存款人與維護金融體系穩定并重的特點。

德國存款保險制度

民間誕生的德國存款保險

德國的存款保險制度誕生于民間。德國的銀行體系形式多樣，擁有包括私有商業銀行、儲蓄銀行、合作銀行和專業銀行在內的多種銀行形式。其中具有宗教文化背景的互助合作銀行占比很高，占金融機構數量的51%、業務量的38%。為了扶持陷于困境的互助合作銀行，早在20世紀30年代這些機構就建立了自己的救助及擔保基金。

此后，德國合作銀行、儲蓄銀行和商業銀行三大銀行集團分別成立了各自的存款保險機制：信用合作體系保障基金和保障協會（BVR大眾銀行及萊夫艾森銀行聯邦協會）；多層次的德國儲蓄銀行保障基金（州儲蓄銀行協會的儲蓄銀行扶助基金、儲蓄銀行及票據中心的保障性儲備、儲蓄銀行扶持基金的跨區域均衡保障等）；由1951年創立的巴伐利亞銀行基金和1966年創立的共同基金（跨區域的私人商業銀行救急基金）組成的私人商業銀行存款保險機制。三個集團的存款保險相對獨立，各金融機構可以自由選擇。誕生于民間、自覺自愿的存款保險制度有利于德國在銀行體系競爭中采取不同措施應對各類風險，很好的保護了成員銀行和存款人的利益。

德國存款保險制度的現狀

德國的存款保險組織機構是非官方存款保險模式的典型，多層次的存款保險制度既覆蓋了直接存款者（私人商業銀行存款保險）、又覆蓋了相關金融機構（信用合作及儲蓄銀行存款保險）。此外，為了適應歐盟推出的《歐盟存款保險指引》和《歐盟投資人補償指引》的要求，1998年德國成立了德國銀行賠償機構有限公司，強制要求沒有參加存款保險的金融機構加入這一機構，并設定了每個存款戶存款額90%的保障額度及最高2萬歐元的上限。

盡管如此，德國央行并沒有直接參與德國存款保險制度的建設和運營，存款保險機構仍然以非官方為主。非官方為主的德國存款保險體系構成了德國銀行體系的高效安全網，可以運用相關基金和相應工具應對各類危機。德國的存款保險機構在依賴行業自律和市場約束的條件下運作良好。

日本存款保險制度

日本的存款保險制度產生于金融業迅速擴張且極不穩定的時期。20世紀60年代日本經濟快速發展，但金融業卻深受流動性不足的困擾。為了促進經濟發展、加強銀行業競爭，同時不損害存款人利益，日本存款保險機構（DICJ）于1971年7月1日正式成立，這標志著日本的存款保險制度初步建立。

“泡沫”破裂后迅速發展的日本存款保險制度。值得一提的是，日本在1971年建立存款保險制度后長達20年時間里并沒有動用存款保險。日本的存款保險制度事實上仍然延續DICJ成立之前的隱性全額保護階段。直到1992年，日本三和銀行首次動用200億日元存款保險基金兼并瀕臨破產的東洋信用金庫，標志著顯性存款保險制度正式介入銀行救助。經過20世紀90年代“泡沫”破裂后的銀行危機以及21世紀輸入型經濟動蕩的痛苦洗禮，日本存款保險制度迅速發展、逐漸建立起完善的現代顯性保險制度。例如，從制定至今已經修改了十余次的《存款保險法》日臻成熟，以營運委員會為最高決策層的組織架構逐漸建立，事實上的存款保險限額保護階段逐步過渡到定額保護階段，融資渠道不斷拓寬，保險費率日漸多元與合理等。

韓國存款保險制度

應運而生的存款保險制度。與日本相似，韓國存款保險制度誕生于金融機構迅速擴張的金融自由化改革之時。但是，不同的是韓國存款保險制度建立的直接誘因是利率市場化改革。20世紀八九十年代，韓國金融機構面臨金融自由化改革的重大變局。伴隨金融自由化改革的推進，韓國政府逐漸開放貨幣市場、資本市場、允許銀行經營多種金融業務，韓國銀行業面臨的競爭逐漸激烈、風險不斷加大。其中，始于1981年的利率市場化改革引起了人們對存款人保護的強烈關注，存款保險制度建設因此提上日程。1995年12月《存款人保護法》出臺，標志著韓國存款保險制度的建立。

不斷完善的韓國存款保險制度。韓國存款保險制度初步建立之后先后經歷了1997亞洲金融危機、2008次貸危機和2011年儲蓄銀行倒閉潮，《存款人保護法》也先后經歷了二十余次的修改。韓國存款保險在應對危機的過程中不斷完善，逐步覆蓋銀行、證券、保險等各類金融機構，從最初以善后為主的存款保護、資金援助和破產處置職能發展到現在涵蓋事前預防、危機干預與事后處理兼具的復合職能。目前，韓國存款保險運營機構較好的履行了自己的宗旨——“保護存款人、維護金融體系穩定，以應對金融機構由于倒閉而不能支付的局面”。

德日韓三國存款保險制度綜評

存款保險制度誕生的背景來看，韓國與日本有相似之處，都是在危機或“泡沫”中迅速發展，具有部分金融監管、金融穩定和事后綜合處理職能。但是，德國存款保險制度的誕生背景與日韓顯著不同，民間誕生的存款保險制度要求參與機構自覺自愿，不能承擔過多金融監管、金融穩定和事后綜合處理職能。經過幾十年的發展，德國、日本和韓國三國的存款保險制度已基本健全，相關具體內容見表1。

理論上講，存款保險制度存在的根本原因在于保護存款人利益，但是實踐中，很多國家將存款保險的功能擴展到監管、金融穩定和事后綜合處置等功能。目前，全球存款保險制度大致分為“付款箱”、“損失最小型”和“風險最小型”三種類型。根據上文的分析可見，德國、日本、韓國的存款保險制度大致屬于這三類。

德國——“付款箱”。“付款箱”型存款保險制度的職能較為單一，主要負責對受保存款的賠付、受保機構救助等事后處置。德國存款費率較為靈活、一般銀行穩定在0.03%左右，以非官方為主的存款保險體系主要承擔保護存款人存款和金融機構之間相互救助的職能。“付款箱”型存款保險制度具有自由靈活、協作互助和契合市場等優點，但是2008年金融危機表明被動償付的“付款箱”機制難以應對危機。因此，當今很多“付款箱”型國家紛紛拓展了存款保險營運機構的審慎監管和干預銀行的權力，德國也不例外。

日本——“損失最小型”。“損失最小型”或稱“成本最小型”存款保險制度在保障存款賠付的同時，重要職能之一是盡可能減少存款保險機構面臨的損失和風險。這類存款保險類型的機構一般擁有一定的資產處置權力，會積極參與處置決策，運用一整套風險處置工具和方式，實現處置成本的最小化。危機中完善起來的日本存款保險制度就屬于這種模式。DICJ屬于官銀結合的組織機構模式，采用統一的費率體系。強制性保險覆蓋所有私人金融機構、金融機構聯合體。20世紀80年代后期到現在，日本進行了三次重大改革，建立了以DICJ為核心的金融機構風險處置和危機應對體系，包括授權DICJ接收特別危機管理銀行的股票、進一步擴大DICJ財務援助范圍、允許DICJ對破產金融機構全部或部分業務轉讓或重組過程中提供財務援助等。日本的存款保險制度在維護金融穩定中發揮了重要作用。

韓國——“風險最小型”。“風險最小型”存款保險的職能進一步擴展，不僅包括保障存款賠付、事后處置成本最小，還包括對健全機構及其風險的審慎監管，通過采取早期糾正等措施，積極防范和化解風險，韓國是這種類型的代表。韓國實行有利于改善金融系統風險管理水平的風險差別費率，通過立法規定存款保險公司（KDIC）的綜合性存款保險管理機構地位，并強制性要求保險覆蓋銀行、保險公司、證券公司、綜合金融公司、互助銀行以及國外金融機構的韓國分支機構。此外，與德國和日本不同，法律保障KDIC的監管權限和事前監督職能。例如，KDIC可以在適當的情況下調閱投保機構經營不善關聯者及其利害關系人金融往來信息；約談參保機構的管理層并提出風險問題的指導建議；向政策制定者和市場參與者提出系統改進建議等。

對我國的啟示

隨著我國金融行業競爭程度和市場化程度的提高，可以預見銀行業局部風險將顯著提高、個別銀行破產不可避免。存款保險制度的健全能夠在保證銀行業優勝劣汰的同時避免發生系統性風險，保障經濟社會較為平穩的運行。《存款保險條例》的推出是我國構建金融體系防護網的開端，借鑒發達國家經驗進一步完善存款保險制度能更加高效的發揮其防護功能。德國的“付款箱”型存款保險制度、日本的“成本最小型”存款保險制度、韓國的“風險最小型”這三種制度各有其本國適應性和優缺點。結合我國的實際情況，我國可以從以下幾個方面推進存款保險制度的健全和完善。

迅速健全存款保險法律法規。各國的存款保險制度發展經驗表明，立法先行是有效路徑。2015年5月1日開始實施的《存款保險條例》是我國存款保險立法的良好開端。但是，德、日、韓等國經驗也表明存款保險立法并非一蹴而就的。這些國家都曾先后多次修訂存款保險立法，不斷完善相關法律法規體系。因此，結合我國的實際情況，仔細研究我國金融業發展面臨的挑戰和機遇，有針對性的制定與《存款保險條例》相配套的法律法規，通過法制化最大限度的保護我國存款保險制度的運轉和完善是必然的選擇。

完善存款保險機構的“復合職能”。存款保險機構最初的職能是為了保護存款人的利益。這一“單一職能”模式雖然簡單有效，但是卻很難規避較大的風險。德日韓三國的經驗也驗證了存款保險“復合職能”的有效性。存款保險的復合職能指的是存款保險機構的事前審慎監管、事中合理介入和事后參與處置決策等一系列的職能的復合。但是，不同國家的“復合職能”差別很大，我國應根據自身現實情況做出判斷。我國《存款保險條例》中對這一問題已經給出了初步的建議。但是，考慮到我國現有的監管機構和職能設置，籠統的“復合職能”表述顯然不夠。下一步，存款保險機構應該與人民銀行、銀監會等機構一起通力合作提高運營效率，避免監管職能交叉、各部門相互制肘。

存款保險費率從固定費率向彈性費率過渡。《存款保險條例》中規定我國存款保險費率是基準費率和風險差別費率相結合的方式。固定利率簡單實用，但容易引起道德風險和逆向選擇。引入風險差別費率能有效的避免市場失靈。風險差別費率對操作層面的要求很高，科學合理的風險差別費率需要準確的定價，準確的定價需要金融開放和市場充分競爭中提供的精確數據。目前，我國金融業改革開放處于起步階段，金融業不存在完全意義上的充分競爭，很難制定準確的差別費率。從實踐的角度看，未來一段時間我國存款保險費率可能的路徑是：首先采取較低的基準固定利率，同時配合對中小金融機構的補貼，然后隨著金融開放的推進逐漸向風險彈性費率過渡。具體進度和相關彈性費率模型還需要在實踐中逐步摸索。

合理、有限度的存款保險覆蓋面。《存款保險條例》規定，存款保險具有強制性，凡是吸收存款的銀行業金融機構都應當投保存款保險。此外，50萬元的最高償付限額是我國人均GDP的12倍，涵蓋超過99.63%的存款人，屬于國際高標準。但是，存款保險制度的建立是我國金融體制改革，尤其是利率市場化改革必不可少的一環，存款保險的覆蓋面不應僅僅是大部分銀行及其存款，還應適度拓寬。借鑒日本和韓國的經驗，存款保險應進一步覆蓋保險公司、證券公司、綜合金融公司、互助銀行以及國外金融機構的中國分支機構等領域，才能充分發揮防范及化解金融風險的作用。

（作者單位：首都師范大學政法學院）