我國土地信托模式的可行性研究

楊惠元

一、引言

國家農業的健康發展不僅關系到國民經濟的穩健發展，更是國家長治久安的重要保障。土地則是農業生產中最基本的生產材料和物質基礎，土地問題也是“三農問題”的關鍵所在。隨著我國城鎮化進程的不斷加快，傳統的土地經營制度已逐步顯露弊端。農業人口減少，農村“空心化”嚴重形成土地拋荒現象。農業用地分散、零碎，不宜采用現代農業科技，農業抗風險能力弱。這些已經成為制約農村、農業發展的核心問題，土地流傳制度的創新已勢在必行。

近年來，國家高度重視土地流轉制度的改革。2014年國務院印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出，以保障國家糧食安全、促進農業增效和農民增收為目標，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置。由于土地信托具備諸多優勢，自2013年起中信信托、北京信托等相繼推出近10單土地信托，使該業務立即成為業界關注的焦點。但目前國內對于土地信托的理論研究甚少，不能有效地指導行業發展的最新動態。鑒于此，本文首先對我國過去土地流轉制度的發展歷程進行回顧，然后探討現代土地信托模式的可行性，分析制約農村土地流轉信托發展的障礙因素，并給出土地信托發展的相關建議。

二、前期土地流轉信托模式回顧

在2013年之前我國很多地方已經利用信托模式進行了初步探索，在一定程度上順應了當地經濟發展情況，提高了當地的土地利用率和經濟效益。其中比較有代表性的就是“紹興模式”、“龍崗模式”和“益陽模式”，這三種模式各有特色。

1.紹興模式

紹興縣在開展土地信托之初就堅持了“確保所有權、穩定承包權、搞活使用權”和“不改變土地的農業用途、確保耕地復耕能力”的原則。在土地流轉的具體過程中，紹興也落實了30年土地承包期不變的規定，符合國家政策要求。紹興模式中的典型特征就是在鄉鎮建立土地流轉信托中心，負責當地農業招商引資、土地承包經營權流轉等工作，從而對區域內的土地進行區塊化整合，便于土地的規?；洜I管理，并使村民同時擁有了土地租金收入、政府補貼和務工收入三項收入。

2.龍崗模式

該模式充分利用當地龍頭企業的輻射帶動作用，堅持“以企帶社、以社帶民、入社自愿、退社自由”的原則，通過“龍頭企業+合作社+農戶”的方式，同時引進信托資本為整個項目過程提供融資安排。另外，在制度設計上，該模式也比較注重農民利益的保護，實行“租金保底+盈余分紅+工資收入”的利益分配機制，確立了農民作為土地流轉中的主體地位。

3.益陽模式

在該模式中，當地政府出資200萬元建立土地信托流轉基金，同時成立土地信托托管中心。農民自愿將土地經營權委托給托管中心，再由托管中心向當地種植大戶或企業集中投標，引入19家企業或種植大戶，以種植優質水稻、蔬菜為主，這樣就實現了土地經營的規?；⒓s化。農民在此過程中不僅可以收到高于之前的租金收入，還可以享受托管中心下設管理公司實現的部分收益。

比較以上三種信托模式，可以看出它們在一定程度上實現了土地經營權的適度流轉，較之前散戶種植有了較大提高。但不可否認，這些模式也存在一些問題，在實施過程中主要是由當地政府出資設立信托機構，具體操作過程由政府主導，無法徹底理清在土地流轉過程中的利益糾紛。另外，這些信托機構都不是真正意義上的具有金融牌照的信托公司，不具有市場屬性。

三、現代土地流轉信托模式探討

目前，已有多家信托公司涉足土地流轉信托。中信信托于2013年10月在安徽宿州推出的首單土地流轉信托，標志著信托公司開始正式進軍此領域。北京信托、中建投信托也緊隨其后，在江蘇、河南等地推行土地流轉信托。土地信托作為信托公司的新型業務，一方面可以加快信托公司目前由被動管理型向主動管理型業務的轉變，另一方面可以充分保護農民利益，扶持地方企業發展，打造地方特色農業。在信托公司已發行的土地流轉信托產品中，比較有代表性的就是中信信托的“宿州模式”和北京信托的“雙合作社模式”。

1.宿州模式

2013年10月，“中信·農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”正式成立，信托計劃委托人為安徽省宿州市土甬橋區人民政府，期限12年，流轉土地面積5 400畝。項目用于建設現代農業循環經濟產園，園區板塊包括現代農業種植、現代化養殖等五大板塊，形成完整的農業循環產業鏈。項目具體流程如圖1所示。

圖1 宿州模式土地流轉信托運作圖

實施過程中是由農戶將農村土地承包經營權委托給當地政府，由當地政府與信托公司簽訂土地承包經營權信托合同，再由信托公司引入專業的服務商進行土地流通、招商引租以及產業投資等工作。該項目通過引進農業高新技術，將原有土地建設成為現代化農業示范園，五大板塊相互聯動，形成規模效應和集約化生產，預計該項目實際收益為6 500元/每年每畝。實際承租人和經營者在獲利后按照一定比例向服務商、信托公司和農戶分配約定的利潤。其中，村民的收益主要由基本地租、基本收益和浮動收益三部分組成。項目中的風險主要來自流動性風險和生產經營風險，中信信托采取以下措施來控制風險：（1）服務商提供合同承諾，在項目開發過程中如果承租方無力支付固定租金，則不足部分由服務商補全，并要求服務商提供一定的抵押物擔保；（2）如果服務商仍不能補足基本的固定租金，則由中信信托提供資金類信托以募集資金；3.在選擇服務商時，選擇當地具有一定品牌效應和經營特色的企業，充分利用服務商的專業優勢來減少經營過程中的不確定性。

2.雙合作社模式

2013年11月“北京信托·土地信托之無錫桃園村項目”在江蘇落地，涉及158畝流轉土地，采取“土地合作社+專業合作社”雙合作社的設計結構，信托項目至少為15年。具體做法是，首先請當地土地管理部門確權到戶。然后，桃園村村民以其享有的土地承包經營權作為出資，入股成立桃園村土地股份合作社。同時，陽山鎮桃園村的部分種植大戶成立專業合作社，北京信托將土地租賃給合作社。合作社全體股東為該村有種植桃樹特長的村民，解決了農民的就業問題。項目具體流程如圖2所示。在此模式下，所有的土地增值收益都通過農業生產的規?；?、專業化得以實現。收益分配方面，入股的農戶每年每畝可以獲得1 700元的租金收入，另外，農戶還可獲得經營凈收益20%的浮動收益。有技能的農戶進入專業合作社務工還可以取得一定的工資收入。此模式可以充分發揮了專業化的優勢，形成“財產權信托”和“資金信托”平行推進的雙信托結構配置，使土地承包經營權流轉的各方利益得到最大程度的保障。

圖2 雙合作社模式土地流轉信托運作圖

四、政策建議

土地流轉信托制度，作為土地流轉與金融創新的結合，有利于實現農村土地所有權、承包權和經營權的三權分離，推動我國新型城鎮化建設進程，破解城鄉發展二元化格局。但土地信托在全國范圍內的大規模推廣實施還面臨著諸多難題，這方面需要政府在以下方面采取相應措施：

1.健全土地承包經營權登記制度

建立規范的土地產權關系是順利實現農村土地流轉的前提，是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉的基礎性工作。政府應該建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度。

2.明確、細化土地流轉信托法律依據

我國現有的信托法律制度對于土地流轉信托這種新型業務方式尚未明確規定。眾所周知，在我國土地所有權歸國家或集體所有，土地承包經營權歸農民所有，那么土地經營權這種財產權利能否真正成為信托法中的信托財產，法律規定過于籠統，并不能為土地流轉信托這種土地流轉形式提供明確的法律依據。

3.嚴格農村土地流轉信托機構的準入及退出機制

土地信托這種土地流轉形式關系到我國數以億計的農民的根本利益，關系到國家農業健康發展和糧食安全生產的重要責任。在土地信托的具體實施過程中，信托機構扮演了土地承包權人與項目的實際經營方的中介角色。所以，信托監管機構要嚴格控制土地信托機構的準入標準和退出機制。

4.增強農業經營主體的風險防范能力

在土地流轉信托實施的過程中，最終生產運營和責任承擔者是承包項目經營的當地龍頭農業經營企業或種植大戶，它們的經營狀況如何是決定信托項目是否能夠順利進行的關鍵。所以，政府應該加強對租賃農民土地的經營企業或種植大戶的管控，尤其要對其生產經營能力、資金實力、土地用途以及合同履行情況進行重點監管。（作者單位：中南財經政法大學會計學院）