轉型后央行內審管理機制改革目標模式研究

王淑云

隨著內審轉型工作的全面推進，“后轉型時代”人民銀行內部審計發展日趨成熟，構建了以風險為導向，以控制為主線，以治理為目標，以增值為目的的內部審計新模式。然而現有的內審管理機制是否適應當前內審轉型發展需求？“后轉型時代”內審管理機制改革方向如何？改革最終的目標模式是什么？針對這一系列問題，我們從轉型后央行、內審管理現狀、存在的問題及需求出發，結合當前國內外成熟的內審管理機制發展模式，對未來央行內審管理機制改革目標模式進行了深入研究。

一、“后轉型時代”視角下內審管理機制：現狀、問題、需求

1.內審轉型缺乏剛性支持。轉型后內審更偏重于關注風險與績效的均衡，審計范圍拓展到業務運行和管理活動的各個環節，審計功能向確認和咨詢延伸，對被審計對象的觸動要遠大于傳統合規性審計。在當前內審實行行長負責制，各級行既履行治理層的監督職責又承擔被審計對象管理職責的情況下，內審部門地位尷尬，缺乏一定獨立性，上級行部署的轉型工作往往難以得到推進落實。

2.資源配置缺乏有力保障。一是審計經費配置與轉型項目需求匹配問題。轉型項目由于涉及面廣，時間、人員等成本費用往往比合規性審計更高，基層行經費緊張程度、管理層重視程度、對本單位利益波及程度等都將影響基層行對項目資源的配置。二是審計人才有效利用問題。轉型后內審對審計人員的專業技能和學習創新能力有較高的要求，尤其是信息技術等專項特長類人才。但絕大多數基層行內審工作人員對內審轉型所需知識儲備與技術技能準備不足，無法滿足轉型工作需要，而內審人員的分級管理對人才的流動和充分利用有很大制約。

3.內審轉型缺乏環境支撐。目前央行仍沿襲著傳統的粗放式組織管理模式和審計成果管理機制，在監督考核上管理層仍注重合規性和目標的實現，缺乏對風險系統性管理和績效考核的重視，在成果運用上對審計內容的報告和運用范圍有著嚴格的限制。雖然近幾年內審部門自上而下采取了一系列措施推動轉型工作的深入開展，但在央行組織治理層面卻未建立相應的動力約束機制，管理層對轉型成果的運用缺乏驅動力，導致績效評價、風險導向等轉型成果由于缺乏相應的組織管理環境而難以滲透到管理流程中。

4.轉型推進缺乏法規依據。雖然現有審計法規對建立內部審計制度和設立內部審計機構作出一定的要求，但對內審部門的權利與職責缺乏嚴格的強制性和細節規定，對涉及央行內部審計的具體內容及能否拓展轉型相關職能等并不明確，央行內部頒布的規章制度，內容均局限于內審的監督職能，原有的規章制度相對于轉型后的內審工作存在諸多的空白，尤其在評價與咨詢功能上，在一定程度影響了央行內審轉型的全面推進和發展。

二、內審管理機制主流模式及比較分析

1.主流模式。一是分級管理模式。各級管理層根據自身需要設立內部審計機構及審計業務類型，各級內審機構向本級管理層負責，配置的審計人員人事、行政、經費都由本級管理層管理，在審計業務上以本級管理層管理為主，上級內部審計機構起一定指導作用。二是垂直管理模式。總部設置內審機構。分區域設置派駐機構，對各自區域內的所屬單位進行審計，各層級不再設立內部審計機構。各派駐機構在人事、行政、經費及審計業務上由總部內審機構統一管理，完全獨立于審計對象。三是分級管理與垂直管理相結合。總部和二級單位都設置內部審計機構，總部對二級審計單位的內部審計不實行垂直管理，審計重心在二級單位，各二級單位的內審部門對向本級管理層負責，并對三級單位實行派駐制，少數不能設置派駐機構的設置審計聯絡員。四是垂直管理與分級管理相結合。各級管理層根據自身需要設立內部審計機構，總部分區域設置派駐機構，對下屬實現項目審計；同時，總部內審機構對下屬單位的年度審計計劃進行一定程度的統籌，下屬單位負責管轄范圍的審計。五是集中管理與分級管理相結合。在內部審計機構設置及人事、行政、經費管理上與分級管理體制一致，上級內審機構對下級內審機構的業務指導具有較強的力度，上級內審機構對下級內審機構審計計劃實行統籌管理，通過審計計劃將審計資源進行統籌調配，下級內審機構開展審計業務基本體現上級內審機構的意圖。六是扁平化管理模式。以審計戰略目標為導向設置組織機構，總部內審機構按專業分工設置部門，并與審計戰略目標掛鉤，部門實行以項目為核心、人員流動的扁平化管理方式。即部門組成大致為部門負責人、審計師或分析師，其中審計師或分析師不固定在某一部門，而是根據項目要求流動在不同項目，部門負責人管理的不是部門而是不同的審計組或項目組。綜合部門按照審計流程分工對審計工作和審計成果進行全方位服務和控制，派出機構實行垂直管理，派出機構審計人員隸屬于總部不同的業務部門，審計任務和分工由總部同一分配和組織。

2.比較分析。當前內審管理機制主流模式各有利弊，分級管理模式各級內部審計具有相對獨立性，能充分結合本單位整體情況開展審計工作，具有較好的適應性、靈活性和針對性，缺點是以各級領導為主，獨立性較弱，內部審計開展難度大，總部對其缺乏硬約束功能，易誘發內部審計背離總部發展目標和管理要求。垂直管理模式主要是上審下，能有效防止上下因博弈產生負效應，但難以最大限度發揮內部審計增值功能。分級管理與垂直管理相結合以二級單位作為內部審計系統的核心，通過派駐制可彌補三級單位內部審計力量不足的缺陷，使審計資源得到很好的整合與統籌，同時能體現內部審計獨立性要求，但相對同級審計，審計成本較高，審計效率和增值的提升面臨一定困難。垂直管理與分級管理相結合相對其他模式更為優化，但存在審計職能上下級重疊和審計資源浪費等問題。集中管理與分級管理相結合，主要特征是按照上級內部審計機構要求實行同級審計，總部對各級內審部門具有較強的控制能力，下級審計目標比較接近總部，但獨立性難以得到很好體現。扁平化管理模式則有利于實現對審計質量、審計進度和審計成本的有效控制和服務保障，并達到最優，使審計更具系統性、完整性。

三、當前央行內審機制目標模式選擇及構造路徑

1.內審組織架構目標模式選擇。

分析借鑒國內企事業單位、機關、金融機構和國外發達國家內審管理機制的成功經驗，結合轉型后央行內審管理機制存在的突出問題和需求，我們認為央行組織架構的設計與選擇應綜合考慮五大關鍵因素，一是有利于管理者職能目標的實現；二是資源是否有效配置及資源的統籌調動利用能力；三是有利于風險的管理與控制；四是自身的科技水平；五是員工潛能的發揮。因而央行內審改革目標模式應為“矩陣式管理+扁平化管理”，即業務上實現垂直管理和分級管理相結合的矩陣式管理，人、財、物實行扁平化管理。該模式遵循“集中統一、垂直管理、全面監督、權責對應”的原則，能最有效的調動、配置審計資源特別是人力資源和資金資源，同時通過項目“垂直+分級”管理和資源的集中統籌安排、管理，進一步提升審計質量，降低審計成本，增強審計的獨立性，實現內審力度、頻率和覆蓋面的全面提升，有利于內審轉型目標的順利實現。

2.管理機制再造的路徑和基礎條件。

央行內審管理機制再造，必須以目標模式為目標，針對現行央行轉型中管理機制存在的突出問題，循序漸進，突出重點，分段實施。

制度建設：一是重新定位內審職能。央行內審職能應以確認和咨詢為導向，按照內部審計為組織增加價值并改進組織治理、風險管理和控制過程的要求，充分發揮內審部門監督、顧問、協調、建議、培訓等作用；二是完善內審工作制度。依據國際準則和央行轉型實際需求，在《人民銀行內審工作制度》中明確轉型后內部審計活動的宗旨、權力和職責，確定內部審計部門在組織治理結構中的新地位，授權內部審計部門在轉型中接觸與業務開展相關的領域，并界定審計活動的范圍；三是創新組織管理制度。改變當前各級管理層局限于合規性和目標實現的粗放型管理模式，建立系統性風險控制和績效考核管理制度。

信息平臺建設：央行組織機構設置以經濟區域為主，兼顧行政區劃，機構設置遍布全國各地，較為龐大，因而“矩陣式+扁平化”管理模式的實施需要有堅實的內審信息化平臺，通過計算機審計項目管理平臺、遠程聯網審計網絡和綜合管理信息平臺等解決央行機構多、地域大、管理半徑長、管理難度大等問題，實現央行上下審計的“短、頻、快、廣”。目前央行已建立了計算機輔助審計系統和內審業務綜合管理系統，但距內審管理機制改革的要求有相當的距離，內審信息化進程仍面臨著一些困難和問題需要逐步解決。如：央行業務系統數據管理平臺的建設、內審綜合管理信息化平臺的優化、系統平臺數據信息的拓展利用等等。

組織架構建設：一是總行設立內部審計委員會，隸屬黨委；二是以總行審計戰略目標為導向設置組織機構，總行內審機構按專業分工設置部門，實行以項目為核心、人員流動的扁平化管理方式。另設綜合部門按照審計流程分工對審計工作和審計成果進行全方位服務和控制；三是總行分區域設置派駐機構，對所轄區域進行項目審計，派出機構審計人員隸屬于總行不同的業務部門，審計任務和分工由總行同一分配和組織。四是部分管轄范圍大的地（市）中支設置審計聯絡員，隸屬上級審計機構管理。

項目組織模式：項目的組織應以項目為核心，以戰略目標實現為目的，實行靈活的項目組織方式。項目立項：項目計劃實行“垂直+分級”化管理，由派出審計機構結合本區域實際情況自下而上報下年度審計預計劃、總行根據下級行預計劃及央行審計戰略目標，制定和下發總體及區域性審計計劃，并自上而下組織落實。各級行根據總行年度審計計劃制定轄內自選年度審計計劃，經總行批準立項后，委托派出機構實施。項目支持：應在總行設立項目支持體系。設立專業計算機、專業法律、專業應用技術方法支持團隊和專業的質量控制團隊。組織實施：項目部署與推進實現垂直化管理，項目涉及的人、財、物實行扁平化管理，由總行內審機構涉及的相關部門統籌安排。（作者單位：人民銀行贛州市中心支行）