從開發控制談結合城市設計的控制性詳細規劃編制——以廣州國際金融城起步區控制性詳細規劃為例

黃大明 趙紅紅

(華南理工大學，廣東 廣州 510640)

一、開發控制的必要性

從城市規劃的角度來看，城市的開發活動主要以土地使用為基礎。開發控制的對象不僅包括土地的使用情況，即土地使用性質、開發強度、高度，也包括城市空間的實際使用狀態。當前，城市開發活動存在各種矛盾。城市開發的參與者不同，基本利益取向也不同。城市土地開發存在著忽視公共利益等問題。基于此，有必要對城市開發進行公共性的控制。以期實現控制決策的公正和可實行性，維護維護公共利益，維護社會經濟利益的公平分配，維護城市的建設秩序。

二、我國城市設計、控制性詳細規劃及開發控制關系

(一)我國規劃體系。依據我國城鄉規劃法，我國法定規劃體系主要包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。其中，城市規劃分為總體規劃 (含分區規劃)和詳細規劃(控制性詳細規劃、修建性詳細規劃)。總體規劃屬于戰略性規劃，主要對城市發展提出總體性結構控制。而控制性詳細規劃和修建性詳細規劃屬于實施性的規劃，是對城市開發個案進行具體的規劃控制。而城市設計體系游離于法定規劃體系之外，不具備法定規劃的地位，主要是對城市空間形態進行引導。

(二)結合城市設計的控制性詳細規劃在開發控制方面的優勢。我國城市開發控制實行“一書兩證”的規劃許可制度。控制性詳細規劃是我國《城鄉規劃法》中規定的開發控制的直接依據。在具體項目的開發控制中，控制性詳細規劃制適應性較弱，對城市空間形態引導性不足。而城市設計在開發控制體現彈性控制的特點，突破地塊細分的局限，從整體層面引導城市未來空間形態，形成富有活力的城市空間。

因此，結合城市設計的控制性詳細規劃，能將城市設計確定的控制要素一并納入到控規控制導則中，更有效的提供土地出讓的開發條件，從指標、形態上更合理的地引導城市控制開發行為。在項目開發控制中，通過強制性的控制指標嚴格落實;通過引導性的指標，實現彈性控制。

三、控制性詳細規劃如何控制開發

(一)實施控制。我國城市建設項目開發主體主要是政府和開發商。在當前市場經濟體制下，政府會對城市開發活動進行公共干預。若政府制定過于嚴厲的控制手段，將降低開發效益。因此，我國開發控制主要以公共利益為核心，以市場為導向。通過明確強制性指標和引導性指標，運用剛彈性結合的控制導則手段來融入規劃管理體系，實現對城市開發活動的控制。

表3－1 控制要素一覽表

(三)控制導則。在控制要素的基礎上，通過制定相應的導則來控制城市開發。一般來說，將城市設計導則內容納入到控規導則的體系中來，使城市設計成果法定化。控規導則主要包括單元導則和地塊導則。導則內容會明確控制性指標和指導性指標，同時包括城市設計指引比如整體環境空間控制、景觀界面等。

四、案例分析——廣州國際金融城起步區控制性詳細規劃編制實踐

(一)規劃編制思路。廣州國際金融城起步區控制性詳細規劃是在城市設計的基礎上編制的。首先，由廣州市城市規劃編制研究中心組織開展城市設計國際競賽，確定中標方案進行深化，并融合城市設計成果編制控制性詳細規劃。編制成果提供了控制性詳細規劃的控制要點，同時也新增了城市空間形態的控制內容;明確了強制性控制指標和引導性指標;帶來了地塊加方案的土地出讓模式。

(1)組織機構。規劃項目由廣州市城市規劃編制研究中心組織，聯合多個政府部門包括規劃、環保、林業、交通水務局、旅游等部門，相關企業單位及社會各界團體等合作開展。

(2)規劃師的角色。規劃師不僅作為設計者而且作為協調者參與到各階段，綜合協調各政府部門單位和公眾團體的利益關系，最后按照多方達成的協調意見編制規劃成果。

(二)編制經驗

(1)開發控制概況。廣州國際金融城項目屬于政府行為高度參與的重點城市地區的開發。其起步區北至黃埔大道，南至珠江岸線，東至車陂路，西至科韻路，用地面積1．32平方公里。起步區控制性詳細規劃的編制是在已明確有部分相關企業入駐的前提下開展的，開發意圖明確。因此城市設計階段的空間形態帶有很強的針對性、指導性。經深化后的城市設計直接指導控規的編制。

(2)設計控制方法

1)控制框架

①宏觀層面——總體控制。首先，準確定位，明確功能。以國際視野，立足廣州，依托珠三角，面向東南亞，將廣州國際金融城打造成“新型城市化最佳實踐區、國內領先的金融集聚區、嶺南特色的中央活力區、國際一流的生態理想城。”確立以金融為主導的核心功能，并完善相關配套功能包括產業配套和生活配套。

1965年天津手表廠與天津大學以國外音叉電子表為藍本，聯合試制出音叉電子表樣機，定型為“ST4型”。1969年天津第二手表廠成立，ST4型音叉電子表試生產任務移交給該廠，并改型為DST2型，定名為“天津牌”。由于音叉電子表核心部件音叉磁振蕩線圈和計數棘輪加工難度大，成品合格率低，加之與迅速發展起來的第三代石英電子表技術相比，音叉電子表無論是生產成本還是走時精度方面都已落伍。所以，DST2型音叉電子表未能規模生產，直到1978年停產時，該型表只生產了千余只（圖11）。

其次，為了體現地域特色，控制城市肌理。規劃區從城市設計的角度，通過以90×90～200×200的方格網劃分路網，界定建筑，同時形成4×4=16個格方格路網的“方城”。通過梳理現狀河涌水系，增加水系連通成環、局部放大水面，形成了“島+方城”，規劃結構。以核心開闊水面配合方城周邊帶狀水系及沿珠江濱水綠地組織規劃區的公共空間模式，體現嶺南融合自然的生態特色。

再次，組織城市設計框架，控制建筑高度。規劃在“島+方城+周邊綠地”的規劃結構體系下，確定規劃區核心地標——國際金融交流中心，位于財富翠島，建筑高度450米，與珠江新城的西塔齊高。同時，控制“方城”建筑高度160～300米，方城核心4個地塊建筑高度應高于“方城”非核心地塊建筑，以體現“方城”節節上升意蘊。整體上規劃區建筑高度形成從臨江大道往黃埔大道遞升的趨勢;并結合地鐵5號線，城市建筑集聚科韻路站點和車陂南站點布置的TOD開發模式，形成規劃區沿黃埔大道呈現弧形上升的高層城市界面形象。在低層城市界面上，沿“方城”周邊水系的開發用地上布置融合傳統嶺南特色的低層建筑，形成低城商業裙房——水系——傳統嶺南特色建筑的嶺南水街。

圖4－1 整體效果圖

圖4－2 水街效果圖

最后，合理控制規模。起步區用地面積132公頃，開發總量 (計容)499萬平方米，其中地上計容面積445萬平方米，地下計容面積53．7萬平方米，毛容積率3．8。另外，規劃人口包括居住人口和就業人口。其中，居住人口主要為現有江源半島小區及棠下村安置社區常住人口合計1．3萬人，就業人口按人均建筑面積 (A1、A2、A3、B1、B2)25平方米進行測算，約17．8萬人。

②中觀層面——支撐系統。在整體城市設計控制的框架下，確立交通規劃、公共服務設施規劃等支撐體系。

首先，為支持規劃開發規模 (起步區1．32平方公里，居住人口1．3萬，就業人口17．8萬)規劃交通方式結構需達到80/70，即對外交通出行方式結構中公共交通占機動化交通的80%，軌道交通占公共交通的70%。同時考慮現有交通設施不滿足需求，規劃新增1條新型交通線 (屬于軌道交通線)、通過與廣佛環線設計單位多輪溝通增設廣佛環線國際金融城站及足夠的交通場地設施。打造以交通樞紐為核心，以軌道交通為主體，其它公共交通作為補充的公共交通體系。另外，確定“四橫五縱”的道路網結構，以高快速路及重要主干道解決外部交通;同時金融“方城”區域，地面主要以步行系統為主，將車行交通設置在“方城”負3層，直接與地面交通對接，解決方城區域的地下車庫交通問題。

圖4－3 公共交通規劃示意圖

圖4－4 道路等級規劃圖

其次，規劃公共服務設施分為3級控制，包括區域統籌級服務設施、片區級服務設施、居委級服務設施。區域統籌級服務設施為全市提供區域性的綜合服務設施。片區級服務設施為規劃區辦公人員的正常工作和生活提供相關服務設施。居委級服務設施，主要為規劃區安置小區及江源半島小區居住人口服務。

③微觀層面——分地塊控制。為便于土地出讓，規劃制定各地塊的城市設計方案及各項控制指標等。明確指導性指標和控制性指標，并通過編制地塊導則的形式實施控制。

2)編制導則。為便于操作，項目由管理單元導則與地塊導則組成本規劃的控制體系，對城市用地布局、開發規模、地塊指標、空間形態、功能業態、配套設施等提出的控制要求與引導建議，是規劃區各地塊開發項目設計和建設的重要依據，各設計單位和開發建設單位應嚴格執行單元導則和地塊導則中提出的控制要求。

管理單元管理導則，整體上從一個管理單元提出規劃控制要素，明確強制性指標和指導性指標，提出相關城市設計指引。其中，主導屬性、總用地面積、總計容面積、歷史文化保護、配套設施 (居住區級以上)、開放空間和用地規模屬于強制性內容;人口規模屬于指導性指標。

而地塊導則，每個地塊包括1張常規的地塊管理控制導則(含地塊設計條件)和8張補充導則:普適圖則、道路交通規劃圖則、功能控制引導圖則 (地上)、地下空間控制圖則、城市設計圖則 (地上)、嶺南建筑特色引導圖則、綠色建筑控制圖則、市政設施控制圖則。其中地塊管理控制導則涵蓋了絕大部分控制要點，總體上提供每一個地塊開發出讓的條件，包括強制性內容和指導性內容。其中強制性內容主要涉及用地性質、技術經濟指標要求、建筑設計要求、綜合交通規劃要求，綠色市政規劃要求、地下空間規劃要求、公共服務設施要求。指導性內容包括有關嶺南建筑設計要求、綠色市政規劃要求、低碳綠色設計要求等。而8張補充導則從不同角度對其進行分類闡述。諸如普適圖則，主要體現地塊的基本控制要點。包括用地性質、地塊邊界、地塊編號、建筑規模、容積率、綠地率、建筑密度、地塊主要配建設施等。

3)導則優點

①剛性、彈性結合的編制特點。規劃通過明確制定剛性和彈性指標，以應對未來不確定的建設市場需求。在廣州國際金融城項目中，存在多元的開發主體包括政府以及部分即將入住的企業單位 (潛在開發主體)，因此規劃的編制明確制定了強制性指標諸如單元主導屬性、開放空間、地塊容積率、建筑量、主要配建設施等;制定引導性指標諸如建筑功能控制引導、嶺南建筑特色引導、綠色建筑控制等等。

②富于針對性的控制特點。通過城市設計方案落實功能業態，突破地塊小街區的限制從而實現整體形態控制，探索地塊帶方案的出讓模式。由于是政府行為高度參與的、且在有明確的發展目標和產業功能定位下，制定的經深化的城市設計方案，并結合控規的平臺編制控規明確地塊出讓控制條件。其成果富有城市設計空間特點和控規控制要素特點，針對性較強。

(3)管理控制手段。根據項目特點，開發重點明確地塊開發的主題策略。整體采用分期分區供給土地。以公共利益第一為原則，將水系、綠地及非盈利性公共設施和公共空間劃分出來，統一進行開發。

開展多種形式的土地出讓制度，采取招標為主，協議為輔、重點項目掛牌、拍賣的方式。建立土地儲備機制，控制土地出讓的速度和規模。有重點的選擇條件好的土地出讓，保證土地收益持續性。

五、小結

在當前的市場機制條件下，為實現對城市開發的有效控制，創造理想的城市空間環境，我國重點地區控制性詳細規劃的編制需融合城市設計的方法，將城市設計內容納入法定規劃文本中;明確控制內容，通過控制導則、采取強制性和引導性相結合的設計控制手段，以應對城市發展的不確定性。

［1］周劍云，戚冬瑾．融合城市設計的控制性詳細規劃編制［J］．南方建筑2012，4:10－14．

［2］賴志敏．開發控制——城市設計作為操作手段的再認識［J］．規劃師2005，11:98－100．