疏解北京非首都功能問題研究

范和香

疏解北京非首都功能是京津冀協同發展的關鍵環節和重中之重，是一項復雜的系統工程，對于推動京津冀協同發展具有重要的先導作用。自去年習近平總書記視察北京并發表重要講話以來，市委市政府堅決貫徹落實講話精神和《京津冀協同發展規劃綱要》，把有序疏解北京非首都功能作為首要任務來抓，堅持嚴格控制增量、有序疏解存量，積極穩妥推動一般性制造業、區域性批發市場、部分教育醫療機構等重點領域調整疏解，并取得了初步成效。但同時也存在以下問題：一是推動非首都功能疏解的體制機制還不順暢;二是疏解非首都功能的政策還不完善;三是承接地的基礎設施和公共服務等配套條件還存在差距;四是在功能疏解的同時帶動人口疏解的有效措施還比較缺乏。在深入調研的基礎上，市政協聯合調研組對有序疏解北京非首都功能若干重點問題進行了綜合分析研究。

明晰實現路徑

切實加強疏解非首都功能市級層面的統籌協調。疏解工作應強化市、區聯動，加強統籌協調。一是在市級層面建立疏解非首都功能專項工作小組的基礎上，注重整合各部門及部分區縣已有的產業轉移對接平臺，建立市級疏解工作對接體系，實現各平臺信息資源共享，并由市級層面整體與周邊省市進行對接，促進產業轉移有效有序推進，避免出現“多區對一市、一企多地爭”的無序競爭局面;二是考慮到疏解工作的長期性和復雜性，有必要組建一個機構來專門研究調整疏解非首都功能問題，為市級層面加強調整疏解頂層設計提供智力支持。

把疏解非首都功能深度融入京津冀“十三五”規劃。按照《京津冀協同發展規劃綱要》和《關于貫徹〈京津冀協同發展規劃綱要〉的意見》的要求，加快修改北京城市總體規劃，重新調整區縣功能定位，精心編制“十三五”規劃，推進“多規合一”，加強與津冀的規劃銜接，推動完善跨行政區、跨領域規劃對接機制，將有序疏解非首都功能相關內容深度融入京津冀“十三五”規劃之中，按照京津冀區域整體功能定位和三省市功能定位，形成三地統一的產業發展布局規劃和上下游聯動機制，促進產業有序轉移。

進一步夯實有序疏解非首都功能的法律基礎。依法疏解、依規操作是國外特大城市功能疏解的寶貴經驗。比如為解決首都人口與產業過度集中問題，東京1956年制定了《首都圈整備法》，首爾1982年頒布了《首都圈整備規劃法》，通過強制措施推動產業和人口向外疏解。疏解北京非首都功能也必須有充分的法律依據，應在中共中央、國務院頒發的《京津冀協同發展規劃綱要》基礎上，進一步運用法治思維和法治手段，積極推動京津冀區域發展規劃的立法進程，并考慮將北京市疏解非首都功能實施方案提交市人大審議，用法律保障來夯實京津冀協同發展國家戰略的嚴肅性和權威性，為疏解非首都功能執行層面打造有力的法律法規保障。

把握好疏解非首都功能的層次和節奏。疏解非首都功能重在優化北京空間布局，首先一定要做好本市城鎮發展規劃和產業布局規劃;疏解非首都功能是京津冀協同發展的關鍵環節和重中之重，還必須做好與津冀兩地的對接工作;疏解非首都功能應體現首都經濟服務全國、輻射全國的特點，疏解的承接地可以不局限于京津冀。另外，疏解北京非首都功能不可能一蹴而就，必須把握好疏解的節奏和時序。一是按照“先易后難”的原則，對于能夠達成共識、把握準確的領域和項目，要抓緊實施、全力推進;對于牽涉眾多、關系全局的復雜問題，要深入研究、謀定后動。二是對于工業企業的疏解，應根據各地區企業集聚程度，結合我市總部經濟特征和科技資源優勢及企業實際情況，由內而外、先小后大分層有序疏解，可率先疏解三環以內的禁限企業，近期應把非總部企業或產品科技含量低的一般制造業作為主要疏解目標。

完善相關配套政策

科學評定疏解對象，統一執行層面的疏解標準。一是全市在執行疏解政策上要按照區域要求統一并細化標準，特別是統計與財稅、工商等部門對于疏解項目或企業的評定標準要予以統一;二是北京市疏解后騰退出來的空間也需要規劃、工商、消防等部門對新入駐企業使用統一規范的準入標準;三是要把非首都功能和城市保障功能區分開來，對一些保障城市運行和民生需求的功能不能簡單地關停或疏解，比如生活性服務業和資源回收產業，可以通過加強管理、轉型升級，使其更好地服務于城市運轉和民生需求。

制定相關鼓勵政策，調動疏解對象外遷積極性。為解決關停企業和外遷企業搬遷動力問題，提高其調整搬遷的積極性，在市級層面統一制定相關政策非常有必要。一是對本市調整疏解的企業在稅收、土地、資金、人員安置補償標準以及主動搬遷的獎勵政策等方面，盡早出臺詳細規定，避免不同企業及職工相互攀比;二是對搬遷企業資產轉讓和拆遷補償收入免征增值稅、營業稅和企業所得稅，對搬遷企業購置房屋土地減免契稅;三是對調整疏解企業職工安置、分流、培訓等方面給予政策支持，并盡早研究轉移人群在京津冀區域內社保同城化相關政策措施。通過引導企業主動轉型或搬遷，有效降低北京疏解非首都功能的實施風險。

開辟多元化融資渠道，彌補調整疏解資金缺口。企業調整疏解和停產退出涉及的人員比較多、歷史包袱較重，資金缺口較為明顯，單憑企業自身的力量是難以籌集的。建議：一是統籌疏解非首都功能所涉及的財稅、土地政策和補償機制，通過資產轉讓、提前搬遷獎勵、人員安置補償、政策性銀行貸款等多種方式，建立多元化的融資渠道;二是市級財政設立非首都功能疏解專項資金，加大對區縣重點疏解項目財政專項轉移支付的力度;三是區分不同情況，允許被疏解的企業對原址土地在符合規劃的前提下進行合理開發，并將土地開發所得資金用于企業搬遷、人員安置、產業轉型和解決歷史遺留下來的問題。

提高禁限企業經營成本，促進存量產業疏解轉型。對于合法合規經營的企業，疏解工作推進中缺乏政策依據的，不宜用行政手段進行強制搬遷，尤其是對具有經營性質的企事業單位，必須尊重市場規律，主要依靠經濟手段進行疏解，充分發揮市場機制的調節作用。一是通過加強公共資源使用管理提高需要疏解產業的經營成本。按照差別化、階梯式方式，推進水、電、氣、熱等資源性產品價格改革，統籌研究本市不同區域的非居民差別電價、差別水價等一系列政策，并對禁限產業提高用電、用水價格。二是通過加強稅收征管、嚴格排放標準提高需要疏解產業或商戶的經營成本。三是通過加強農村合同規范管理提高土地收益，研究制定農村產業用地租金標準、產業準入標準等，引導其吸引規模化、產業集約型的項目入駐。通過以上政策措施，努力推動部分產業轉移疏解和低端業態轉型升級，引導經營者主動選擇是否經營、在哪兒經營，進而實現存量疏解和產業轉移。

優化疏解項目承接地產業發展環境

努力縮小承接地與北京基礎設施和公共服務的差距。要盡快改變目前津冀兩地尤其是河北省產業承接地基礎設施、公共服務與北京差距大的狀況，以調動本市企業外遷的積極性。一是在加強京津冀三地交通、物流網絡體系建設基礎上，協調當地政府加快產業承接園區水、電、氣、熱等基礎設施建設，注重教育、醫療等公共服務機構的規劃配套，切實縮小與遷出地的差距。二是協調承接地政府出臺鼓勵北京的教育醫療機構搬遷到當地、在當地辦分校分院以及開展合作的相關政策，有效帶動承接地提高公共服務水平。

明確承接地鼓勵疏解企業在當地發展的各項政策。津冀兩省市一些產業承接地相關政策不明確，也影響了企業轉移疏解的積極性。建議北京市加強與承接地對接協調，明確承接地的各項鼓勵政策：一是協調承接地進一步明確對搬遷企業在稅收、土地、人才、社保等方面的優惠政策，推動完善跨區域的人才流動、子女入學、就醫結算、養老保險轉移等政策，建立京津冀相互銜接的勞動用工和企業資質互認制度;二是協調承接地做好園區規劃，明確產業發展方向，為落戶企業建立綠色通道，幫助企業在當地落地生根、改制轉型、升級壯大;三是協調國家相關部門，爭取在承接地建設的中關村科技園區分園享受中關村園區的同等政策，并協調推動將入園企業的新產品、新技術優先納入京津冀政府采購目錄;四是積極爭取將現行的中關村國家自主創新示范區先行先試政策的適用范圍擴大至北京新機場臨空經濟區、濱海新區、曹妃甸現代產業園區以及京津冀區域其他符合條件的產業園區。

積極推進共建產業園區，創新利益分享機制。異地共建產業園區是彌補疏解非首都功能對北京市財政收入影響的有效辦法。北京應在落實好《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，解決稅收大戶外遷造成收入損失過渡期補償問題的基礎上，積極推動中關村科技園區及其分園在津冀兩地和其他省市共建產業園區，這種方式既可打造北京產業疏解轉移的有效平臺，又可長期分享共建園區產值和稅收分成。一是應借鑒長三角地區共建產業園區的成功經驗，積極探索援建、托管、股份合作、總部經濟異地生產等多種合作模式，創新共建產業園區稅收分成、投資支持、稅費優惠等互利共贏政策;二是在異地共建園區企業資質跨區域互認、產值核算入統、轉移企業優惠政策、節能減排責任分擔等方面強化制度對接協同，從而使產業轉移承接有規可依、進程提速。

試點聯合政府采購，促進京津冀金融協同發展。根據政府采購法律規定，圍繞京津冀協同發展的重點任務，建議在環境保護、交通建設、藥品采購等領域，試點京津冀聯合政府采購，統一技術標準，降低服務成本。在推進京津冀金融協同發展方面，應重點解決金融政策銜接不足、金融監管協調不夠、金融發展水平差距大等問題，建議：一是以金融政策協同、金融監管協同、金融資源協同為重點，制定京津冀金融合作規劃，打造三地一體的監管體制，三地金融機構在區域內設置分支機構，視同在同一行政區劃內，整體提升區域金融發展層次，使金融業能夠更好地支撐產業轉移;二是鼓勵區域內金融機構跨行政區劃參股，設立京津冀開發銀行或組建跨行政區劃的金融控股公司，為區域發展提供長期穩定的支撐;三是發起設立京津冀協同發展國家基金，為京津冀地區基礎設施建設、產業合作等有關項目提供投融資支持。

把北京郊區縣作為疏解非首都功能的重要承接地。一是要把北京郊區縣作為承接北京中心城區非首都功能和人口疏解的重要承接地，中心城區需要疏解的教育、醫療機構要優先考慮遠郊區縣，并采取整體搬遷、辦分校分院等多種方式，爭取每個郊區縣都有1—2所優質中學、高等院校和三級甲等醫院，以吸引中心城區人口到遠郊區縣發展和居住，緩解中心城區人口、交通壓力;二是進一步明確北京各類產業的疏解方向，哪些產業去天津，哪些產業去河北，哪些產業去遠郊區縣，要按照各區縣功能定位，做好全市城鎮發展規劃和產業布局規劃，把適合在北京遠郊區縣發展的產業留在北京，解決遠郊區縣職住不平衡問題;三是進一步加大對郊區縣基礎設施、公共服務設施投入力度，大力推進公共服務均等化，為郊區縣承接部分非首都功能的疏解打好基礎。

把人口調控任務落到實處

充分認識人口調控任務的艱巨性，把人口疏解作為頭等大事來抓。《京津冀協同發展規劃綱要》對本市城六區人口調控和全市人口總量提出了明確要求，這是疏解北京非首都功能最艱巨的一項任務。建議認真總結北京過去人口調控的經驗和教訓，把人口疏解作為頭等大事來抓，盡快修訂完善相關法規，單獨制定北京市人口調控工作方案，分解工作任務，明確鼓勵政策，制定具體措施，深入研究人往哪里走、怎么走等現實問題，并做到全市一盤棋，防止被疏解人群在北京范圍內轉圈;各區縣也必須制定各自的人口調控方案，把人口疏解任務逐項落實到需要搬遷的企業、機構和項目，落實到每項具體行動和措施。

建立健全財政轉移支付機制，鼓勵人口疏解轉移。圍繞全市人口疏解的任務目標，發揮財政轉移支付制度的調控作用。一是按照各區縣人口調控目標，根據“多疏多得、少疏少得”的原則，建立市對區縣一般性轉移支付資金分配與人口調控掛鉤機制，鼓勵區縣降低人口總量。二是調整現行人口疏解過程中的公共資源建設和后期社會管理費用補償機制，由市、區縣共擔補償費用改為全部由市級財政負擔，支持輸入區承接核心區疏解人口。

嚴格規范騰退空間、土地的利用與開發，防止疏解后人口再度聚集。對城六區疏解轉移騰退出的建筑和土地，要區別不同情況審慎進行利用和開發，防止過度利用開發再度出現新的人口大量聚集。建議五環內的騰退土地禁止進行商業開發，主要用于增加城市綠地、增加停車位、改善居民生活條件等公共服務設施;騰退出的違規建筑應堅決拆除，恢復原定土地用途;騰退出的合法建筑除用于改善公共服務、提升生活服務業品質外，可適量發展聚人少的高精尖業態。五環至六環的騰退土地應限制進行商業開發，按照新修改的城市總體規劃及土地利用規劃的要求，在符合土地使用方向前提下適度進行騰退土地二次開發，且開發項目要符合首都新增產業目錄要求。

進一步加大城市管理力度，遏制外來常住人口過快增長。要順利完成北京人口調控任務，必須扭轉外來常住人口增長過快態勢，同時還要避免人口疏解后又重新出現新的外來人口無序聚集，加大城市管理力度勢在必行，應從合法住所、合法租賃、合法經營、合法就業等方面來夯實執法依據，盡快解決北京城市管理“松”和“軟”兩大問題。一是加快破解直管公房管理滯后難題，在中心城區試點直管公房租金調整、房屋租賃、使用權交易以及準物業管理等方面改革政策，嚴禁新增直管公房擅自改變用途、轉租轉借等行為發生，防止造成與舊城文化保護不相符的一些低端產業和業態大量聚集;二是堅決嚴厲打擊違法建設，建立拆違綜合執法長效機制，對從事生產經營、出租牟利、占壓公共空間、影響城市景觀、存在安全隱患的違法建設進行重點拆除，并完善違法建設發現機制和執法機制，把違法建設消滅在初始階段，防止積重難返;三是配合提升生活性服務業品質三年行動計劃的實施，堅決取締無照經營、違法經營和占道經營，擠壓低端業態生存空間;四是對臨街住宅拆墻打洞、群租房和地下空間違規住人等問題必須持續加大治理力度。

（作者單位：北京市政協經濟委員會）

責任編輯：譚 ? 丁