離任官員實行生態(tài)審計

韓永

7月1日，中央全面深化改革領導小組第十四次會議召開。會議通過了5個文件，其中4個與生態(tài)環(huán)境有關，而《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》，被認為將改變生態(tài)環(huán)境長期以來作為GDP犧牲品的角色，讓備受環(huán)境問題困擾的國人看到改善的希望。

林業(yè)專家、國家林業(yè)局高級工程師沈孝輝在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這是早就該做的一件事。“如果能夠（嚴格）實施，真是太好的一件事。”但他又以此前的環(huán)保舉措大多只落在紙面上的經歷，對該制度實施的前景不敢過于樂觀。

深改組通過的這一文件，是對十八屆三中全會相關規(guī)定的落地。

十八屆三中全會《決定》提出，必須建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境;探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。

這次深改組會議，還通過了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》。

這兩個文件通過的一個背景，是越來越讓人心憂的生態(tài)環(huán)境現狀。《2014中國環(huán)境狀況公報》提供的數據是：在全國開展空氣監(jiān)測的161個城市中，年均值達標的只有16個，占比不到10%，其余90%均不達標;在470個開展降水監(jiān)測的城市中，酸雨城市的比例為29.8%;在4896個地下水監(jiān)測點中，水質較差和極差的比例為61.5%。

從事了近40年自然保護工作的沈孝輝說，在有些地方，自然資源已經到了“山窮水盡”的地步了。“1998年朱镕基提出來讓‘森老虎下山，森工企業(yè)減少了木材生產，林保力度也在加大。可是你到林區(qū)走一圈會發(fā)現，你就是讓他采，也沒有可采資源了，資源早就枯竭了。”

而留下的資源，也已經不是原來的資源了。“現在南方洪水泛濫，人們總把它歸為‘厄爾尼諾現象，但還有一個因素人們忽視了，我們的森林可不是5000年前的森林了，甚至也不是幾百年前的森林了。”沈孝輝說，過去都是原始森林，現在大量變成人工林，而后者的水土涵養(yǎng)能力和前者沒法比，“可能只有幾分之一。”山上涵養(yǎng)不了水源，雨則泛濫，旱則見底。“有時候我們找不出原因，只好怪老天爺，但其實，天災下面掩蓋的是人禍。”

而環(huán)境遭到破壞的背后，又是“唯GDP是問”的官員考核制度。在這樣的考核制度中，經濟發(fā)展的指標占有壓倒性優(yōu)勢，而生態(tài)環(huán)境保護的指標微乎其微。這一制度引導的結果，就是在土地資源有限的背景下，經濟發(fā)展踩著生態(tài)環(huán)境上位，前者成為堂而皇之的目標，后者則淪為發(fā)展的代價。

但當這種破壞超過了生態(tài)環(huán)境的承受限度時，其反作用力開始顯現，上述《2014中國環(huán)境狀況公報》列舉的數據，即是一個表現。而民眾最深有體會的，是霧霾鎖城，水質變差，以及洪水期的間隔變短。

在環(huán)境問題退無可退的情況下，中國開始構建制度的“防火墻”。這包括兩個方面：一、改變“唯GDP論英雄”的官員考核機制，減少經濟發(fā)展在其中的權重，增加生態(tài)保護的權重;二、對破壞環(huán)境的行為，加大問責的力度。對官員進行自然資源資產離任審計，正是這一邏輯的產物。

在十八屆三中全會做出上述規(guī)定后，全國很多地方都開展了試點，而深圳的試點在其中較為深入。

生態(tài)學家、中國生態(tài)學會副理事長彭少麟，對生態(tài)資源的量化有多年的研究，并帶領自己的團隊參與了深圳的試點。他告訴《中國新聞周刊》，對于這項試點的制度來說，亮點與難點都在生態(tài)資源的量化上。

生態(tài)資產負債表

中國新聞周刊：在深圳的相關試點中，你們的主要工作包括什么？

彭少麟：我們是負責生態(tài)資源的評估。評估以后要做兩件事情，一、通過資源的調查，可以講出這個區(qū)域的生態(tài)承載力，也就是說可以支撐多大量的經濟，多少人口;二、從動態(tài)的角度，可以看出一屆政府，或者在單位時間內，這個區(qū)域資源量是增加了，還是減少了。

中國新聞周刊：這個增加或減少對官員有什么影響嗎？

彭少麟：生態(tài)是有價的，它包括一個是有形的資源，一個是無形的資源。有形的資源可以直接統計，比如有多少森林，這個森林有多大面積，這是一個量的概念。還有一個質量的問題，比如1公頃的原始森林，跟1公頃的人造林概念是不一樣的，這兩點都可以量化。

通過計算數量，我們可以看出一屆政府森林的面積是增加了還是減少了。如果增加了，我們認為生態(tài)資產在數量上增加了;另外還要看質量是不是提高了，比如你通過種種辦法增加森林的多樣性，盡管數量沒有大的增加，但質量有增加。

通過生態(tài)資源的累加，我們就可以算出這一屆政府除了GDP以外，生態(tài)是不是也發(fā)展了。在官員離任的時候，以前主要是考核GDP，現在應該把生態(tài)放進來，如果離任的時候對生態(tài)進行考核，那生態(tài)建設就變成一件實實在在的事情。

7月1日，中央全面深化改革領導小組第十四次會議召開。會議通過了5個文件，其中4個與生態(tài)環(huán)境有關。圖/I C

中國新聞周刊：最后是要歸到一個具體的數字嗎？

彭少麟：我們希望最后是能評估的。比如通過一個綜合指數，就像GDP，我們希望最后能有若干個數值。比如綠色GDP，我們也幫深圳做了一個。我們希望把它弄成一個資產負債表，跟經濟一樣，最后是正值還是負值，是赤字還是增加了生態(tài)價值，我們希望有一個評估的東西。它的好處就是直觀地評價你這一屆政府在生態(tài)這一塊做得好不好，經濟的發(fā)展有沒有破壞環(huán)境。

中國新聞周刊：你覺得現在做這件事情的必要性在哪里？

彭少麟：這件事情現在非常重要。為什么呢？政府說我們要把生態(tài)文明做好，但生態(tài)文明是個什么東西呢？你沒有一個量的衡量。最后往往是定性的，說我又建了一個公園，說城市環(huán)境很漂亮，這樣生態(tài)文明建設就變成一個空的東西，政府在考慮這件事情的時候也比較虛，不會真正下力氣去做。

量化的難點

中國新聞周刊：在做這件事情的時候，主要的難點在什么地方？

彭少麟：有三個方面是有點難的：第一，直觀的生態(tài)環(huán)境，比如我們有多少森林，每個森林的生態(tài)效益怎么樣，這個可以算出來。但是它的功能提高多少，特別是服務功能這一塊，是比較模糊的。比如它吸了多少二氧化碳，吸了多少氧，給人們多少美學的享受，在多大程度上促進了生態(tài)旅游，凈化了多少空氣等等，現在全世界還沒有特別成熟且比較容易的辦法。如果太難了，費用就會很高。

第二，自然資源的范圍是什么，也有一些不確定的東西。比如土地資源算不算？你把森林轉變成農田，這種資源怎么計算？或者說我把農田轉變成城市用地，這個怎么定義？還是有一些模糊的地方，都是自然資源，轉換了以后怎么去考慮。

第三，自然資源涉及到水、土壤、空氣和生物多樣性，最后怎么樣簡化成我們可以來評估的幾個指標，這一塊還應該進一步研究。像GDP最后是通過貨幣來衡量，生態(tài)資產最后是不是要轉化成為一個能值，或者一個生態(tài)值？

中國新聞周刊：你提到生態(tài)資源的資產負債表，怎么理解？

彭少麟：比如一個林子，原來是10公頃，用掉1公頃去蓋房子，就變成9公頃，資產就是-1，而如果又造了兩公頃的林，就是+2。

中國新聞周刊：這個資產負債表與官員評估之間是個什么關系？

彭少麟：從理論上來說，資產負債表如果是負的，一般是說你的資產是減少了。但是評估有一些是轉換的，比如現在有一片林子去蓋樓了，這時候生態(tài)資產就減少了，但是他又建了兩個公園，城市的綠化又增加了，最后要看生態(tài)總量。

中國新聞周刊：那會不會也會考慮城市發(fā)展的客觀需要？比如在某一任內，正好趕上大發(fā)展的時候，可能就對生態(tài)損耗比較多，會不考慮這種現實的需要？

彭少麟：你的生態(tài)資產是負的，那就是負的，但是因為你的其他方面是正的，有可能解釋這個負的。這個就是一個指標，你不能說城市發(fā)展了，我這個生態(tài)資產不好也說好。這種虧損要有一個解釋，如果這個解釋合理，我相信這個考核也就過了。或者有其他的補償，我這個林子不行了，我在其他地方造林。

中國新聞周刊：你剛才提到了生態(tài)資源，這和深改組提到的“自然資源”是一回事嗎？和“生態(tài)環(huán)境”又有什么區(qū)別？

彭少麟：我覺得應該把“生態(tài)”與“環(huán)境”區(qū)分開來，以前很多人沒有區(qū)分。要把環(huán)境的因素和生態(tài)的因素兩個結合起來做。“生態(tài)環(huán)境”不僅僅指“環(huán)境”，環(huán)境好還是不好，都是由生態(tài)來支撐的。只有生態(tài)好了，環(huán)境才會好，后者是要控制污染，前者是要把生態(tài)給做上去。

中國人把生態(tài)與環(huán)境合起來說，事實上是兩個學科，一個是environment science，這是環(huán)境科學，主要是針對人的，空氣污染，水污染;而生態(tài)是ecology，不僅僅針對人，而是針對整個的生態(tài)系統，生物多樣性等等。生態(tài)是支撐環(huán)境的。現在中央講的自然資源，事實上就是生態(tài)。