把生態紅線納入干部考核之中

楊英杰

中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等多個與生態環境保護相關的文件。會議強調，對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。文件的出臺以及明確的要求、嚴肅的問責，對于我國生態環境的可持續建設具有極其重要的意義。

打蛇打七寸，解決中國改革發展中出現的任何問題，都必須抓住領導干部這個“關鍵少數”不放松，環境保護和生態建設同樣如此。

改革開放三十多年，中國經濟與社會發展取得了舉世矚目的成就。但不可回避的是，在經濟增長和社會發展的同時，生態環境不斷惡化已經成為我國經濟社會可持續發展的關鍵約束和瓶頸，甚至成為發展的天花板。生態環境的惡化與舊有粗獷的經濟增長方式有關，但究其本質，是領導干部評價機制扭曲的結果。

中國發展的一個重要經驗是地方政府之間的激烈競爭。唯GDP論英雄曾在較長時期主導地方競爭，考核領導干部也主要是看地方發展如何，可以衡量的指標主要是GDP。即使到現在，唯GDP論仍根深蒂固地盤踞在相當一部分領導干部頭腦之中，成為他們發展地方經濟和民生的重要指揮棒和衡量標尺。

地方競爭的核心是資源競爭。在制度約束和技術不變的條件下，推動經濟增長的三要素是勞動、土地和資本。對地方政府來說，資本是其競爭的主要對象。有資本就會有勞動，土地則在地方政府管控制下，可以采取各種優惠措施給予資本方。而其中，就不可避免地出現了生態成本的社會化問題。

所謂成本的社會化，又稱為成本外部化。是指生產主體在生產過程中將本應由其自身承擔的成本轉嫁給社會，由社會全體成員為其買單。成本社會化或外部化的最主要表現是企業對環境的破壞和污染，如將有毒氣體或粉塵排放于大氣之中，或將污水排放于地下或河流之中，而企業并不負擔額外的排污成本。

由此，諸如礦山資源的無序開發造成的土地荒漠化、山林草地的退化，以及水源、空氣的污染等等，使得城鎮居民的獲得感大為降低，生態環境的惡化已經成為考驗執政黨執政能力的一大挑戰。所以，在看待當前發展中出現的問題時，我們不能只看政府和企業的資產負債表是否光鮮，還要將社會的資產負債表納入進來，這樣才能從整體上來認識和把握我們當前面臨的生態挑戰。面對這一挑戰，關鍵之處在于以制度引導和約束地方政府的競爭。

在地方政府競爭中，地方政府作為理性的經濟行為主體，其所選擇的最有利于自身利益的競爭策略和競爭行為，是基于制度環境給予它的行為空間所體現出的制度激勵和制度約束，以實現其自身利益最大化為目的。如果沒有合理的制度激勵和制度約束，地方政府的行為必然會走向負面，出現諸如生態環境惡化之類直接違反經濟社會發展目的之現象。鼓勵地方政府競爭的同時，又要制定好相應的規則和制度，營造良好的競爭環境，引導政府競爭的方式和方向。這就要求中央政府要通過激勵結構的改善以及競爭制度的約束引導，匡正地方政府競爭，使其走上良性的競爭之路。

一是建立健全領導干部考核制度。將生態紅線作為考核領導干部的一條硬杠杠，實行一票否決，使領導干部真正擺脫唯GDP論英雄的約束，將主要精力放在如何發展和改善民生上來。可采取具體有效的一系列做法不斷完善干部考核制度。比如，按照本次會議所提出的，開展領導干部自然資源資產離任審計試點，探索并逐步形成一套比較成熟、符合實際的審計規范，明確審計對象、審計內容、審計評價標準、審計責任界定、審計結果運用等，推動領導干部守法守紀、守規盡責，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全。

二是要嚴格執行生態責任追究制度。制訂了制度只是萬里長征的第一步，關鍵在落實。要堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則，圍繞落實嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線的要求，針對決策、執行、監管中的責任，明確各級領導干部責任追究情形。按照會議所強調的，對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。只有這樣，才能給我們的子孫后代留下維持可持續發展所必需的綠水藍天。

（作者系中央黨校副教授）