城市街道辦事處職能履行存在的問題及完善的建議——以中山門街道辦事處為例

荊婉君

（西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710005）

在我國的行政管理體系中，街道辦事處（以下稱街道辦）作為城市的基層政權組織，承擔著城市的基礎行政管理職能，連接著政府和社區(qū)。從最初建制至今，街道辦的實際性質、地位和職能都在隨著社會歷史條件的變化而不斷變化，一定程度上導致其在履行職能的過程中存在很多問題。本文以新城區(qū)中山門街道辦事處為例，探討當前西安市新城區(qū)街道辦事處職能履行中存在的問題及對策建議。

一、中山門街道辦事處概況

中山門街道地處西安市新城區(qū)西南部，是新城區(qū)三個城區(qū)街道辦事處之一，轄區(qū)東接環(huán)城東路護城河東沿，南鄰東大街，西靠解放路，北至東五路（尚勤路以西）、東七路（尚勤路以東）。面積1.29平方公里，下轄11個社區(qū)，常住人口49516人，戶數17023戶，流動人口4625人，屬典型的居民聚集區(qū)、棚戶改造區(qū)。街道辦現有編制人員67人，其中：機關干部30人，事業(yè)人員干部36人，事業(yè)工人1人。

二、職能履行中存在的問題及原因分析

（一）街道辦職能定位不明晰

近年來，隨著我國城市化進程的不斷加快，城市社區(qū)也發(fā)生了很大的變化，社會公共事務逐年增加，而政府缺乏相應機構來管理這些新增的基層公共事務，最終的擔子都落在了街道辦事處身上。而原有的于1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》已于2009年廢止，目前仍沒有有關城市街道辦事處工作的法律法規(guī)出臺。除了法律法規(guī)滯后之外，缺乏可操作性條例等也導致了街道辦事處的運行存在著很多不確定性。據調研顯示，中山門街道辦事處目前履行職能所涉及的文件規(guī)定就有16大項、134小項之多，還承擔著大量的階段性、臨時性工作。

（二）依法行政能力不足

由于當前相關法制不健全，在實際工作中，工作人員習慣于學習文件、請示領導，而不是查閱相關法律法規(guī)，對法律法規(guī)的了解較少，在遇到文件與法律相沖突的情況下常常是按照文件辦事。據筆者的觀察，當前街道辦依法行政的制約因素及存在的問題主要表現在：一是受傳統(tǒng)思想影響，法治意識淡薄。一些地方甚至出現“黑頭”（國家法律文件）不如“紅頭”（地方政策文件）、“紅頭”不如“白頭”（領導批示）、“白頭”不如“口頭”（領導指示）的怪現象[1]，嚴格損害了法律的權威性，挫傷了街道辦事處進行依法行政的積極性。二是街道辦行政執(zhí)法資格不明晰。我國絕大多數法律規(guī)定基層行政執(zhí)法主體是區(qū)縣級人民政府及職能部門，街道辦并不是法定的執(zhí)法主體。按照法律規(guī)定，街道辦事處的職責中有“辦理上級人民政府交辦的其他事項”[2]，但在實際工作中，上級交辦事項基本上成了街道辦的主要中心工作，街道辦成為了實際的執(zhí)法主體，由配角變成了主角。

（三）街道辦事處責、權、利不統(tǒng)一

街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構，與各職能部門本應該是平等協作關系，而目前城市管理層次日漸增多，工商、稅務、環(huán)衛(wèi)、交通等部門也把街道辦事處作為其實施管理的實現渠道。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構，沒有獨立的行政執(zhí)法權和完全的行政管理權，卻要負責管理轄區(qū)的正常社會秩序、發(fā)展地區(qū)經濟，使得許多工作落實困難。例如，新城區(qū)近年來將招商引資工作作為重中之重，街道辦事處承擔區(qū)政府下達的協稅護稅、招商引資和固定資產投資等重要經濟指標，但是，由于街道辦事處沒有相應的權利，在招商引資、項目建設、鞏固稅源上舉步維艱，為了完成經濟目標任務，街道辦事處不得不耗費大量的精力在發(fā)展經濟上，導致其職能定位主次不分，權責不統(tǒng)一。

（四）街道辦事處對社區(qū)管理過分干預

隨著城市管理重心的下移，街道辦事處的各項管理工作大量增加，僅靠自身力量無法完成，于是街道辦事處職能把大部分事務性工作再安排給社區(qū)居委會，把政府的管理職能延伸到社區(qū)[3]，這就使社區(qū)居委會偏離了自身應有的自我管理、協調社會矛盾和化解社區(qū)糾紛的宗旨，由居民自治組織變成了實際上的行政機構的延伸，從而致使現階段社區(qū)居委會管理呈現出以街道為核心的政府主導型管理。造成這種局面的原因有：

1.社區(qū)居委會換屆選舉“形式化”現象嚴重。調查顯示，在社區(qū)兩委班子候選人的確定上，街道辦事處權力極大。在中山門街道2013年的換屆選舉中，11個社區(qū)居委會中的10個社區(qū)主任為街道下派干部，只有1個為民選主任，這樣產生的社區(qū)居委會班子會更加重視對上級部門，也就是街道辦負責，而不是對居民群眾負責。

2.社區(qū)居委會的財政依靠街道辦事處撥款。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定：“居民委員會管理本居民委員會的財產，任何部門和單位不得侵犯居民委員會的財產所有權。”[4]但筆者在對中山門街道辦的調查中發(fā)現，社區(qū)居委會的固定辦公經費和專項活動經費由街道辦事處按年度統(tǒng)一撥付，社區(qū)居委會并沒有財務管理自主權，社區(qū)居委會的財務由街道辦事處的財務進行管理，實行嚴格的審批制度。

三、職能轉變的對策和措施

（一）加快推進法律法規(guī)建設

通過立法進一步明確街道辦事處工作的職能范圍，明確執(zhí)法主體、職責分工、執(zhí)法程序、處罰依據等，明確辦事處的行政執(zhí)法權和處罰權。區(qū)級政府和各個主管部門應該根據街道辦事處的實際情況，出臺相應的配套辦法或細則，明確辦事處的職責和權限，使辦事處在開展各項工作時，能夠有法可依、有章可循。

（二）理順街道辦、職能部門和居委會之間的關系

一是理順街道與區(qū)級政府的關系。明確劃分各區(qū)、街兩級的事權和職權，區(qū)級政府職能部門不得以各種規(guī)定之外的名義向街道攤派任務。對確實需要街道辦參與協助完成的工作任務，要根據“權隨責走、費隨事轉”的原則賦予權力、劃撥經費，做到責、權、利一致。二是理順街道與居委會的關系。以“便民為民”為宗旨，相關職能部門和街道辦事處可將計劃生育、勞動保障、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、戶籍遷移等行政管理事務的初審權、監(jiān)督權賦予社區(qū)居委會，強化社區(qū)功能，按照“費隨事轉、權隨責走”的原則，將所需工作經費納入年初區(qū)級預算。

（三）完善管理考核機制

注重考核時效，緊密結合群眾路線和黨的十八屆三中、四中全會精神，發(fā)揮群眾參與、民主管理的作用，逐步制定和完善街道工作考核體系。將創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務、群眾工作、和諧社區(qū)創(chuàng)建活動等能使群眾直接受益的事項列為重點考核內容，引導街道辦事處的工作轉向以服務民生為重點，促進和諧社會的構建。建議組織政協委員、人大代表、群眾代表成立檢查考核組，代表區(qū)政府考核區(qū)級職能部門和街道辦事處，將居民滿意度作為重要的考核依據，使考核內容由過去偏重經濟指標轉向以改善民生、服務居民為主。

[1]張小平.關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處依法行政工作的思考[EB/OL].http://www.sxzffz.gov.cn/News_View.asp?NewsID=2729，2010-12-15.

[2]饒常林，常健.我國城市街道辦事處管理體制變遷與制度完善[J].中國行政管理（地方政府），2011(02).

[3]全國人民代表大會常務委員會.《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第8條[R].全國人民代表大會常務委員會，1989.

[4]全國人民代表大會常務委員會.《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第4條[R].全國人民代表大會常務委員會，1989.