航道法出云霧開

本刊記者 楊培舉

在國家對內河功能重新定位，并將長江經濟帶發展列為國家戰略的今天，《航道法》的出臺，可謂恰逢其時。

2014年 的12 月28 日，國內航運界迎來了歷史性時刻，《航道法》千呼萬喚終于出臺，使航道的保護、開發和建設有了更具約束力的法律保障，內河航運發展開啟了新篇章。

利未來

《航道法》出臺后，很多航道部門的門口上或執法船上紛紛掛起了“熱烈慶賀《航道法》出臺”、“祝賀《航道法》頒布，保護航道人人有責”等橫幅，興奮之情可見一斑。

《航道法》是航運界多年的期盼。據悉，從1995年起，交通部就開始了《航道法》的起草工作，至2014年12月28日該法獲高票通過，期間經過了近20年的漫長歲月。該法出臺緣何如此遲緩？最根本原因是國內多年“重陸輕水”所致，在資金投入上明顯偏向公路、鐵路和航空領域，航道被邊緣化。因此，在內河水資源的開發和利用方面，由于其他行業都有龍頭法庇護，而《航道法》的遲遲未出臺，導致當出現利益博弈時,處于弱勢的航道只能無奈地為其他行業讓路。而年復一年不斷讓路的結果就是，斷航、礙航工程越來越多，水運業效力難以充分發揮出來。為此，航道部門承受了巨大壓力。

在國家對內河功能重新定位,并將長江經濟帶發展列為國家戰略的今天，《航道法》的出臺，恰逢其時，對于綜合利用好水資源，保障航道暢通和航行安全，維護社會各界依法使用航道的權益，充分發揮航道在構建綜合交通運輸體系中的基礎性作用，促進國民經濟全面協調可持續發展，謀劃由東向西、由沿海向內地、沿大江大河和陸路交通干線梯度推進的區域發展新棋局具有里程碑式的重要意義。

資金短缺一直是制約航道發展的一大瓶頸。1987年發布的《航道管理條例》中沒有對航道建設資金作出規定，資金來源長期缺乏法律依據。而《航道法》則解決了這一難題。該法中明確規定，國務院和有關縣級以上地方人民政府應當根據經濟社會發展水平和航道建設、養護的需要，在財政預算中合理安排航道建設和養護資金。有了立法支持，航道的建設和養護資金也有了保障。

對于未來建設跨越、穿越航道的建筑物、構筑物，《航道法》也有了明確規定：應當符合該航道發展規劃技術等級對通航凈高、凈寬、埋設深度等通航條件的要求；在通航河流上建設永久性攔河閘壩,建設單位應當按照航道發展規劃技術等級建設通航建筑物,并實現同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步投入使用“五同步”；在航道保護范圍內建設臨河、臨湖建筑物或者構筑物,應當符合該航道通航條件的要求。有了此規定，斷航、礙航的工程再出現的概率將大大降低。

另外，昔日航道執法無力的局面，因《航道法》的出臺，也將徹底改觀。對此，曾參與過該法起草工作的長江航道行政執法總隊副總隊長曾文向記者表示，《航道法》的出臺，給航道部門的執法提供了最有力的法律利器。與以往相比，對于違法、違規者處罰的力度和震懾力，將會大大提高。比如，報送的航道通航條件影響評價材料未通過審核，建設單位開工建設的，由有審核權的交通運輸主管部門或者航道管理機構責令停止建設、恢復原狀，處二十萬元以上五十萬元以下的罰款；在航道和航道保護范圍內采砂，損害航道通航條件的，將被責令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處五萬元以上三十萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。對于行政監管失職者，也毫不留情。該法四十五、四十六條都有很具體的規定，交通運輸主管部門以及其他有關部門不依法履行本法規定的職責的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分……構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。如此力度，在《航道法》出臺之前是不具備的。

糾過往

內河因眾多橋梁和閘壩造成的斷航、礙航難題，多年來一直懸而未決。《航道法》出臺之前，業界一些人士希望能夠借助《航道法》的出臺解決這一難題。但從《航道法》有關條文來看，雖然有所涉及，但力度還不夠大。對此，有專家認為，從法不溯及既往原則來看，可以理解。但是，對于航道維護和建設所需資金安排，以及復航問題，《航道法》第四條、第七條已有較為明晰的表述，給出了基本指導原則和解決路徑。

據記者從航道部門反映的情況來看，隨著《航道法》的出臺，像以往那種斷航、礙航工程日后可能會大大減少，因為違法違規成本太高了。因此，如何使當前斷航、礙航河段暢通，無疑將是未來航道管理的重點工作之一，這也是各級政府，以及相關利益方必須面對和解決的共同課題。據統計，全國4186座航道上攔河建筑物中,能正常使用過船設施的僅621座；40972座橋梁中,不滿足通航標準的占70%。根據交通運輸部統計,由于一些攔截航道的工程沒有相應建設過船設施,導致建國初期全國內河航道通航總里程約為17萬公里中有4萬余公里屬于中斷航道。

關于礙航大橋的處理，專家提出了各種各樣的方案。綜合起來看，大致有七種：一是加高橋墩，抬高橋梁；二是改造大橋，使其中一個橋孔提升為活動橋；三是變公鐵兩用為公路專用橋，下層鐵路橋的凈空以利航運；四是維持大橋現狀，另在橋下建船閘。五是建造適應現行橋梁跨度的大型標準船舶，比如船舶桅桿可以收起或船舶駕駛臺建為可升降形式；七是炸舊橋建新橋。究竟這幾種改造方案是否可行，還須進行科學論證、評估。總之，無論大橋問題也好，還是過船閘壩也罷，最關鍵的是資金落實和建立有效的協調機制。

近幾年，在每年的全國“兩會”上，內河斷航、礙航問題一直都是業界代表、委員們熱議的焦點之一，他們的基本共識是：航道是純公益性基建項目，對企業、銀行投資的吸引力不大，所以應以政府投入為主，承擔起內河航運基礎設施投資主體的責任，進一步加大財政投入。全國人大代表、大連海事大學原校長王祖溫建議把責任細化：一是設立專門的內河航運建設籌資平臺，由政府擔保或提供貼息，并吸引社會資金參與航道建設。二是統籌安排部門資金，將每年的增長性補助更多地用于支持內河航運發展；航道建設應以國家為主，中央政府投資比例至少占70%以上，與地方經濟關系密切的由地方政府參與投資；同時，要利用稅收等手段向內河航運發展傾斜，調控各種運輸方式。

從當下的現實需求來看，加強斷航礙航專項工程的協調和研究迫在眉睫，并有針對性地列出復航時間表和實現路徑。多年來，國內眾多的斷航河段難以復航，很重要的一點就是協調難，責任落實難。這樣的例子比比皆是。以富春江大壩為例，其所有權和管理權屬華東電網有限公司，富春江船閘改造工程項目涉及中央電力國企、交通運輸部和浙江省政府，難以協調。大壩業主先是以沒有類似工程做先例為由，不同意對船閘進行改造，后來在中央、地方各級領導及國家發改委等關注下表示原則支持船閘改造，但要求項目業主做專題研究，卻不明確研究內容和審批程序，在船閘使用權、電力補償等問題上設置門檻。直到2009年4月時任副總理的張德江將浙江省政府的專報批轉國家電網公司，項目工作的前期才有較大的進展，但工程開工仍無法明確時間。類似的再如珠江干流西江上游的紅水河，由于1975年建設大化水電站時未同步建設通航設施，致使該河道斷航近30年。2004年，國家在右江上游建設百色水電樞紐時也提出緩建通航設施。時間過去了10年有余，通航設施至今仍未見蹤影。對此，全國政協委員蘇國萃認為，內河水運牽涉多個涉水部門，而各部門之間又存在著諸多利益糾葛，因此，對一些重大問題，必須建立高層協商機制，可考慮建立由國家發改委牽頭，交通運輸、水利、水電、環保等部門以及省級地方政府參加的高層協商機制，先在西江流域進行試點，通航設施統一由內河航運部門進行管理，條件成熟后再向全國推廣。

目前，從交通運輸部提出的建立“暢通、高效、平安、綠色”的現代化內河水運體系的宏偉目標來看，內河水運發展的前提條件是航道的暢通。而要想達到航道暢通，必須將“富了水電，斷了航運”、“通了橋梁，阻了航運”這種“要命”工程進行糾正和彌補。在我們處處大談科學發展觀的今天，如此“不科學的工程”卻屢屢上馬，且找不到解決辦法，簡直就是一種莫大的諷刺。因此，能否還上這筆歷史欠賬，讓內河水資源得到合理充分利用，是對當政者勇氣、智慧和決心的一種考驗。

共乘風

一位多年跟蹤、研究《航道法》的專家向記者透露，《航運法》和《航道法》立法工作，很早就已啟動，兩部法律都很重要，都希望盡快出臺。所以說，《航道法》能夠先于《航運法》出臺，確實來之不易。《航道法》的出臺，無疑將會促進通航環境的改善，以及航道管理能力的提升，也必將給相關領域帶來相應變化。內河航運業正進入一個前所未有的戰略機遇期。各個環節須及時作出調整和完善，從而使內河千帆競發，暢通無阻。

首先，盡快修訂、完善航道下位法。國務院法制辦工交商事法制司副司長董超潔指出，《航道法》作為上位法，其出臺后，下位法的一些規定一定要和上位法一致。《航道法》的規定具有原則性，下一步，主管部門將對《航道法》是否能滿足航道實際管理需要進行評估，如果具體制度需要進一步補充完善，則需要對《航道管理條例》進行修訂；如果不需要細化，國務院將對其進行清理、廢止。除此之外，記者在采訪中，有的專家還提出，地方政府應充分利用地方立法資源，加快制定地方性航道法規和政府規章，形成比較完善的航道管理與養護法律法規體系。

通航標準方面，在長江航道局航道行政管理處副處長曾文看來，國內在這方面的相關標準已經較為完善。目前國家已頒布、修訂了《運河通航標準》《內河通航標準》《內河航道維護技術規范》等技術標準。但也有一些業界人士認為，目前的通航標準在適應性方面還有待加強。因此，按照《全國航道管理與養護發展綱要（2011-2015年）》規定，繼續加強修訂和完善內河通航標準，制定內河航標、電子航道圖、沿海航道養護等技術規范；不斷完善航道技術標準和養護定額體系等，應作為日后的一項長期任務。

內河船型標準化推進方面，政府近些年一直在不遺余力地推進，從政策和法規方面給予了足夠支持，相繼頒布了《內河運輸船舶標準化管理規定》、《內河船型標準化補貼資金管理辦法》、《“十二五”期推進全國內河船型標準化工作實施方案（試行）》、《加快推進“十二五”期長江水系船型標準化工作方案》等。在中國船級社的專家看來，目前的市場環境和政策環境已經很好。對于業界而言，如何根據航道條件、港口條件以及船東需求，建造出經濟、環保、先進、高效的優選型船舶，將是未來的發力點。

內河港口物流標準化工作方面，亟待提高。近年來，全國各地掀起了發展內河航運的高潮，港口一個連一個。但這些港口企業大多處于粗放式發展階段，行業和企業的規范標準嚴重缺乏，與當代倡導的物流管理向規范化、標準化、高效化發展潮流，極不協調。這種傳統管理模式與目前快節奏、高效益的發展速度矛盾日顯，因此盡快補齊短板是當務之急。

完善協調機制。雖然《航道法》出臺了，但橫向與其他行業相比，也只是一種對位的平等關系，彼此間始終會存在相互制約的矛盾。因此，應建立和完善中央、流域及地區多層次涉及交通、水利、國土、環保、水電等合作機制，積極理順通航建筑物管理體制，建立上下游樞紐通航聯合調度、安全監管和應急機制，推動高等級航道和其他重要航道閘壩復航，保證船舶運行安全、暢通。

最后，轉變執法理念，創新監管執法機制，建立一套科學合理、操作性強的航道執法評議考核體系和航道行政執法責任制，同樣不可或缺。在此，借用大連海事大學法學院書記趙微的一句話“沒有強制的法律則是不燃燒的火，不發亮的光。執法與司法體系既是強國建設的必要舉措，也是推進經濟帶建設的必然選擇。若在執法或司法上不夠嚴密，不能嚴格執法與公正司法，那么法律將變成一紙空文、形同虛設，違法違規行為必將難以控制。”