完善政策性銀行監管機制 促進銀行業市場健康發展

張波 戚悅

在我國經濟發展初期，各地進行大規模基礎設施建設，這些基礎設施建設需要大量的資金。由于這些基礎項目建設周期長，資金回收慢，有些項目甚至不盈利。為滿足這類資金需求，我國成立了國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家政策性銀行。政策性銀行是國家宏觀調控經濟的產物，由政府創立或參股保證，不以盈利為目的，具有特殊融資原則，貫徹國家經濟政策和產業政策以實現經濟發展和社會進步的金融機構。但是，隨著我國經濟的高速發展，各地基礎設施建設相對完善，同時，商業性銀行更加發達，債券市場融資功能蓬勃發展，政策性銀行已不適應現在的經濟發展階段，政策性銀行也在進行轉型改革，創新銀行業務，拓寬銀行職能。隨著政策性銀行業務范圍的不斷拓展，其與商業銀行的業務交叉重疊越來越多，呈現出商業化趨勢。因此，現行的政策性銀行監管理念也要隨著銀行業的轉變而調整，堅持以風險監管為核心，對政策性銀行實施審慎監管和行為監管。

一、政策性銀行改革過程中存在的問題

政策性銀行由于其自身的特點，在改革中表現了一些問題：

（一）政策性業務與商業性業務混亂

政策性銀行改革后，兩類業務混合經營，政策性銀行自身業務定位不明確，受利益驅使，一方面，政策性銀行的資金來源于國家財政資金，成本較低，政策性銀行更愿意將資金用于利潤較高的商業性貸款，增加內部收益，擠占政策性業務資金。另一方面，政策性銀行不熟悉商業銀行經營業務，在經營商業性業務中容易產生虧損，政策性銀行將商業性業務的虧損轉嫁到政策性業務，給監管帶來了難度。

（二）內部治理機制不完善

在政策性銀行向商業性銀行轉型過程中，政策性銀行是參照商業銀行進行部門設置和審貸程序建設，但是，其內部人事管理制度和激勵約束機制仍具有較強的行政色彩，其治理機制與內控制度都不適應現階段的金融市場，在管理運作和業務經營等方面更加復雜，存在較大風險。

（三）缺少適合現階段政策性銀行的監管體系

轉型后政策性銀行是一類特殊的銀行業金融機構，商業銀行的許多監管規則難以適用于政策性銀行。目前我國還沒有一部專門針對政策性銀行進行監管的法規條例，監管機構一般參照商業銀行法對政策性銀行進行監管，與政策性銀行的特殊性不適應，監管的針對性和有效性不強，無法體現政策性銀行的特色，降低了監管的有效性，導致監管不到位，績效評價不客觀。我國監管部門沒有針對轉型的政策性銀行建立科學合理的績效評價體系，往往參照或套用商業銀行的考核指標和同等標準來考評政策性銀行，缺乏對政策性銀行社會效益的考核指標，造成了政策性銀行績效評價指標體系結構性失衡，不能很好地兼顧社會效益和經濟效益，影響了政策性銀行的轉型發展。

（四）監管職責不清晰

由于政策性銀行自身的發展特點，各部門都有權對其進行監管，財政部履行出資人和國有資產監管職能，審計署負責對政策性銀行資金運用過程中的規范性進行審計，人民銀行控制貸款規模，銀監會負責業務合規和風險情況的監管。由于政出多門，導致政策性銀行無所適從，影響政策性銀行自身發展，也容易出現監管漏洞，產生風險。

二、政策性銀行改革后的監管措施

針對政策性銀行改革過程中出現的問題，政府應該建設具有針對性的政策性銀行監管體系：

（一）建立適合現階段政策性銀行的法規條例

國家應根據轉型過程中政策性銀行的特殊特點和業務模式，有針對性地制定相關法規條例，明確轉型后政策性銀行的性質、職能、組織模式、業務范圍與基本業務規則、與商業銀行的關系、財務會計、監督管理和法律責任，為監管部門實行有效監管提供制度保障。

（二）建立專門的監管指標體系，實行分賬監管

針對政策性銀行改革后政策性業務與商業性業務并存的局面，政策性銀行應建立政策性業務賬戶和商業性業務賬戶分類運行的管理模式，對兩類不同業務實行分賬管理、單獨核算，監管機構根據政策性銀行的自身特點進行差異化監管。監管機構應針對政策性銀行的自身特點，建立科學的監管指標體系，并且，由于不同政策性銀行又有各自的特殊性，監管的側重點也應各有不同，要根據各自作用領域、行業特點、貸款方式等方面的差異，進一步制定適合各行的專門監管指標體系，實施差異化監管。

（三）加強業務指導，幫助政策性銀行完善自身內部控制機制

監管機構應該指導政策性銀行內部控制機制建設，規范政策性業務與商業性業務的分類管理，構建科學的風險防控機制、激勵約束機制和人事管理制度等各項內控制度，確保各項業務經營合法合規。各行應建立審慎的會計制度和透明的信息披露制度，及時、準確、完整地對外進行信息披露，促使政策性銀行守法合規、審慎經營。

（四）建立協調監管機制，避免監管漏洞

各部門應建立定期聯席會議制度，明確各方職責，同時建立信息共享機制，實現各部門之間監管信息的互聯互通和高效共享，相互溝通監管過程中出現的問題，共同解決，形成監管合力，防止監管漏洞。

政策性銀行的轉型，是適應現階段我國市場經濟發展的體現，是銀行業發展的有益補充，監管機構應該適時調整監管理念，建立科學合理的監管體系，防止金融風險的發生，促進金融市場的健康穩定。

基金項目：本課題由中央財經大學研究生科研創新基金資助。

（作者單位：1.中央財經大學經濟學院;2.北京工業大學經濟與管理學院）

責任編輯：代建明