公益訴訟制度的現狀與未來展望
——以檢察機關已經探索的民事公益訴訟模式為切入點

·張軍/文

公益訴訟制度的現狀與未來展望
——以檢察機關已經探索的民事公益訴訟模式為切入點

·張軍*/文

隨著社會經濟與法治的不斷發展以及公眾權利保護意識的逐漸覺醒,公益訴訟逐漸成為社會的熱點問題之一。本文以檢察機關參與民事公益訴訟為視角，對相關問題進行分析和總結,提出一些適合我國國情的公益訴訟制度的構想。

公共利益 檢察機關 公益訴訟 構建

黨的十八屆四中全會公報明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，這讓學界傾心關注、實務界大力探索的作為維護社會公共利益以及弱勢群體的有效工具——公益訟訴訟制度得到了發展的良機。下文結合該項制度的現狀，對檢察機關提起公益訴訟的模式進行反思，提出新的設想和建議。

一、公益訴訟制度的現狀

（一）我國已經探索的檢察機關提起公益訴訟模式

目前，我國公益訴訟制度在法律依據和實踐經驗中均有很大欠缺，雖然新修改的《民事訴訟法》沒有賦予檢察機關提起公益訴訟的主體資格，但是鑒于當前我國大量國有資產流失的嚴重程度以及對權利救濟的現狀，大部分學者認為，檢察機關提起公益訴訟同時具有形式和實質的正當性，《人民檢察院組織法》第4條也對檢察機關的職責和任務作出了明確的規定，檢察機關應該在現有法律框架下發揮能動作用，以適當的方式提起公益訴訟，發揮保護公私財產、保衛社會主義現代化建設的法定職責。從當前司法實踐看，檢察機關提起公益訴訟的模式主要有以下四種：

1.直接起訴。當前司法實踐中，這種模式主要適用于環境污染案件中受害方不明確或者受者方不愿、不敢起訴的情形。

2.督促起訴。這種模式主要適用于國家利益或社會公共利益遭受損害，受損害人或者負有監管職責的部門不行使或怠于行使監管職責的情況，這時檢察機關以法律監督者的身份，采用檢察建議等形式督促有關部門履行職責、依法提起訴訟。

3.支持起訴。支持起訴是當前檢察機關提起公益訴訟的重要方式，即檢察機關利用其資源優勢支持利益受損方提起訴訟。實踐中這種方式得到了多數法院的認同。如2009年8月佛山市南海區人民檢察院支持南海區丹灶鎮政府對危險廢物污染糾紛提起訴訟；2010年1月浙江省嘉興市南湖區人民檢察院支持該區七星鎮東進村村民起訴某櫥柜廠案件等。

4.刑事附帶民事訴訟。這種模式主要適用于侵害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的刑事公訴案件，受害單位或者受害人因怕麻煩等原因怠于行使追訴權的案件。

（二）當前檢察機關提起公益訴訟模式的反思

從現實看，檢察機關提起公益訴訟具有合理性和理論基礎，但這并不能改變檢察機關做為原告嘗試公益訴訟無法可依的尷尬境地。

1.檢察機關直接提起公益訴訟法理分析。檢察機關直接提起公益訴訟是最經濟、高效的訴訟途徑。正如湯維建教授所言：“檢察機關代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而相較于社會團休和公民個人，更具有提起公益訴訟的人財物等方面的優勢。同時賦予檢察機關提起公益訴訟的資格，也不用擔心會濫用訴權或者造成訴訟地位的失衡等問題。”［1］從理論上看，由檢察機關提起公益訴訟是提高公益訴訟效率、保障弱勢群體權益，實現社會公平正義的最佳選擇。但是《民事訴訟法》第55條并沒有直接賦予檢察機關提起公益訴訟的原告資格，且根據《民事訴訟法》第119條的規定，原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。檢察機關在沒有法律授權的情況下以原告身份提起公益訴訟，不僅在立法上面臨諸多困境與尷尬，在現實中也遭遇了質疑。2008年江西省新余市渝水區仙女湖畔，李某經營的某度假山莊和曾某經營的梅花鹿養殖公司排放的污水嚴重污染了仙女湖水質，渝水區人民檢察院代表國家作為原告，向法院提起了江西首例環境公益民事訴訟，被告花園山莊委托代理人曾當庭提出：“檢察院以原告身份出庭起訴，沒有法律依據，且檢察院與仙女湖水質污染沒有直接利害關系，不符合民事訴訟法關于原告主體資格的規定。”該案件最終只好在法院的主持下調解結案。筆者認為，在沒有新的法律、司法解釋及單行法賦予檢察機關公益訴訟起訴權之前，檢察機關不應當采取直接起訴模式提起公益訴訟。

2.檢察機關通過支持起訴提起公益訴訟的法理分析。所謂檢察機關支持起訴，就是指當國家、集體、社會弱勢群體利益或個人合法權益受到侵害時，檢察機關可以支持受損害的單位或個人向人法院起訴的制度。修改后的《民事訴訟法》第15條規定：“機關、企業事業單位對對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”這表明支持起訴的主體可以是機關、企業事業單位，當然也包含檢察機關，這首先明確了檢察機關以支持起訴模式提起公益訴訟“師出有名”。但是以支持起訴模式提起公益訴訟也有它的不足之處，首先，檢察機關作為支持起訴者不是案件的當事人，不具有當事人的訴訟權利和義務，不能影響當事人在訴訟過程中行使處分權。其次，檢察機關以支持起訴者的身份不能參加訴訟程序，不能在庭審中為訴訟當事人提供法律上的支持，在提起法庭審理過程中缺少可操作性的規定。最后，檢察機關以支持起訴者的身份提起公益訴訟實質是在“訴訟程序”外提起訴訟，并沒有實質的“提起”，始終處于被動的地位，對公益訴訟的最終效果無法預見，對發揮保護國家利益、社會公共利益及弱勢群眾體利益的作用很微弱，所以說支持起訴不是當前檢察機關提起公益訴訟的首選之舉。

3.檢察機關通過督促起訴提起公益訴訟的法理分析。所謂督促起訴，是指針對遭受損害的國有資產或社會公共利益，監管部門或國有單位不行使或懈怠于行使自己的監管職責，檢察機關以監督者的身份，督促有關監管部門或國有單位履行職責，及時提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益的法律制度。關于督促起訴制度，修改后的《民事訴訟法》并沒有明確規定，其主要依據是第14條及《人民檢察院組織法》所賦予的法律監督職能，這也是檢察機關在現有法律框架下發揮能動作用，積極介入民事公益訴訟的基礎，它高度契合了民事訴訟法“強化民事檢察監督”的基本理念。督促起訴在現實中雖然也存在一定的不足，首先是缺乏明確授權，其次是在程序上缺乏具體的規定，第三是獲取案源較為困難，第四是督促起訴是以檢察建議方式提出，保障力度不夠強。但是督促起訴在現實中更具有不可取代的優勢，首先是作為“后置程序”，有利于訴訟主體發揮自主性和能動性。第二，相比支持起訴，在啟動訴訟程序上，督促起訴更為有力，相比其他民事訴訟，督促起訴案件范圍要廣泛得多。更為重要的一點是督促起訴方式更符合檢察機關的現實需要，現實中檢察機關的主要力量配置在刑事部門，民行檢察部門人員少、力量薄弱，檢察機關在承擔提起公益訴訟上保障不夠。所以當前在檢察機關缺乏提起公益訴訟的法律依據時，選擇督促起訴模式為較為合適。

4.檢察機關刑事附帶民事訴訟的法理分析。《刑事訴訟法》第99條第2款規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴時，可以提起附帶民事訴訟。”該規定賦予了檢察機關刑事附帶民事訴訟的公訴權，但刑事附帶民事公益訴訟案件范圍非常狹窄，僅限于刑事案件中國家、集體財產損失案件，但實際上很多社會公益案件中，能夠達到刑事犯罪標準的很少，而刑事案件中損害國家、集體財產的案件更少。從該提起方式上看，雖然刑事附帶民事公益訴訟案件范圍很窄，但是在符合上述條件的案件中，適用該模式有法可依，且法律規定具體，可操作性強。

綜上分析，在檢察機關作為原告提起公益訴訟無法可依的現階段，以督促起訴方式提起公益訴訟是較理想模式。但是無論是支持起訴，還是督促起訴，都是公益訴訟制度缺失下的權宜之計，是公益訴訟在現階段的過渡形式，而構建公益訴訟制度，賦予檢察機關公益訴訟公訴權是社會發展的必然選擇。

二、構建檢察機關提起公益訴訟制度的未來展望

《民事訴訟法》的修改確立了公益訴訟制度，卻未明確提起主體，十八屆四中全會公報雖然明確提出了檢察機關提起公益訴訟，但這畢竟不是法律，尚需要立法的跟進。未來可以從下列事項著手，推進公益訴訟制度的構建：

（一）盡快出臺《人民檢察院監督法》，賦予檢察機關公益訴訟原告資格

檢察機關是憲法規定的專門的法律監督機關，進行法律監督體現了檢察機關公益維護者的身份，這與公益訴訟的根本目的高度一致，是提起公益訴訟的最適格主體。但是目前我國法律尚未對檢察機關提起公益訴訟的主體資格進行明確，這不得不說是一個很大的缺憾。近年來，出臺《人民檢察院法律監督法》在國內的聲浪日益高漲，筆者認為，憲法賦予了人民檢察院法律監督的職責，但卻缺乏對法律監督系統性和完整性規定的專門法律，目前，涉及檢察機關法律監督的規定主要散見在《人民檢察院組織法》、《檢察官法》、“三大訴訟法”及司法解釋中，這明顯有其不合理性。《人民檢察院組織法》應當重在規范檢察機關的機構設置、上下級關系、機構內部關系等，現在卻成為檢察機關行使監督權的法律依據，法律的缺失，導致檢察機關難以真正擔負起法律監督者的重任。筆者呼吁，盡快出臺《人民檢察院監督法》，賦予檢察機關提起公益訴訟的原告資格，切實發揮檢察機關維護國家利益、社會公共利益的法律職責。

（二）堅持限制提起原則、公益性提起原則及嚴格界定檢察機關提起公益訴訟的范圍

檢察機關提起公益訴訟的目的，主要是在訴訟中訴訟主體缺失時，以公權力介入訴訟糾紛，維護因主體缺失造成的權益損害。其實質是公權對私權的對弈，如果公權力介入民事糾紛的范圍過于寬泛，將對民事訴訟的當事人平等原則、意思自治原則帶來嚴重挑戰。私法自治原則是民事訴訟的基石，“不告不理”是私法自治原則在我國民事訴訟中的具體體現，對有適格原告的案件，檢察機關不得隨意啟動公益訴訟是維護私法自治原則的要求。公益訴訟的最終追求是維護社會公益，檢察機關介入公益訴訟，應當嚴格界定公益案件的范圍，堅持限制提起原則和公益性起訴原則。筆者建議在立法上對檢察機關提起公益訴訟的范圍采取列舉式的規定，以期具有更好的可操作性。

（三）建立與檢察機關提起公益訴訟相適應的具體制度

首先，建立啟動審查程序。主要包括對損害社會公共利益案件的程序審查，并不是所有涉及公益的案件都要進入公益訴訟程序，包括數額較小、社會影響小、危害不大的案件應排除進入公益訴訟程序，以期取得社會效益的最大化。也包括對是否有具體受害人、是否有明確監管部門的審查。如果有具體受害人、有明確的監管部門，檢察機關提起公益訴訟應當在有訴權單位放棄訴權和支持起訴、督促起訴等程序后，作為最后的救濟程序而啟動。

其次，明確中級以上人民法院管轄。對公益訴訟案件根據社會影響力、公共利益影響范圍等因素，將公益訴訟案件劃給中級以上人民法院管轄。原因是公益訴訟案件往往社會影響大、牽涉到多方面的利益，由中級以上人民法院管轄不僅可以保證案件質量，也可以提高判決的影響力。

最后，禁止反訴、禁止缺席判決、有限調解等制度。檢察機關提起的公益訴訟案件有其特殊性，在這里檢察機關是公共利益的代表者、維護者，應當確保檢察機關不被反訴，并不得缺席判決。同時檢察機關不是公共利益的所有者，并沒有除最大化保護公共利益之外的處分權，只能在無損公共利益的基礎上進行調解。

（四）設立相配套的組織機構與專項資金

如果將來法律賦予檢察機關提起公益訴訟原告資格，那么檢察機關將是國家利益、社會公共利益的最后保障者，在訴訟主體不明確、訴訟主體怠于起訴時，檢察機關必須作為最后的保護屏障提起公益訴訟，這意味著檢察機關將面對數量巨大的民行公益訴訟案件，如果沒有足夠的民行專業人才、配套的機構和專項資金，很可能造成“國家利益、社會公共利益守衛者”職能的“失職”。檢察機關提起公益訴訟案件有別于傳統的民行檢察工作，是以“民行公訴人”身份啟動民事行政訴訟程序，從本質上有別于民行檢察部門法律監督的“后置”程序。筆者建議，應當成立專門的“民行公訴科”，將現在單一履行刑事公訴職能的公訴科更名為“刑事公訴科”，或者將民行公訴科與現在的刑事公訴科合并，成立新的“公訴科”，公訴科的職能就是代表國家行使公訴權，這樣“公訴科”才真正涵蓋檢察機關民事公訴、刑事公訴、行政公訴三種公訴職能。同時，由檢察機關提起的公益訴訟案件，應當建立公益訴訟專項基金，用于支付鑒定費、勘驗費等訴訟費用及公益訴訟案件受害人的求助。

注釋：

［1］肖榮：《檢察監督應貫穿訴訟全程》，載《檢察日報》2012年3月8日。

*河南省鶴壁市淇濱區人民檢察院檢察長［458030］