論檢察機(jī)關(guān)公正司法能力的提升

·郭國謙/文

論檢察機(jī)關(guān)公正司法能力的提升

·郭國謙*/文

當(dāng)前，提升檢察機(jī)關(guān)公正司法能力，必須解決檢察管理體制不優(yōu)、檢察權(quán)力規(guī)制不嚴(yán)和檢察人員行為不規(guī)范等問題。在檢察管理體制方面，集中力量做好明朗機(jī)構(gòu)、明確事權(quán)和明確責(zé)任這三方面工作；在檢察權(quán)運行方面，通過嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)厲督察和嚴(yán)肅追責(zé)加強(qiáng)控制；在規(guī)范司法行為方面，從“三建”入手，即建立規(guī)范、建設(shè)平臺和建構(gòu)機(jī)制，促使司法人員規(guī)范司法。

檢察機(jī)關(guān) 管理體制 權(quán)力規(guī)制 行為規(guī)范

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要自覺地把思想認(rèn)識統(tǒng)一到《決定》要求的“兩個完善”、“一個規(guī)范”上來，振奮精神，迅速行動，盡快解決檢察管理體制不優(yōu)、檢察權(quán)力規(guī)制不嚴(yán)、檢察人員行為不規(guī)范等問題，實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公正司法能力的提升。

一、以“三明”為要求，完善檢察管理體制

檢察管理體制的完善，必須符合檢察工作規(guī)律，緊緊圍繞檢察機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行。目前應(yīng)當(dāng)集中力量做好“明朗機(jī)構(gòu)、明確事權(quán)、明確責(zé)任”三個方面工作，逐步建立配置科學(xué)、職權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的檢察管理體制。

（一）明朗機(jī)構(gòu)

明朗機(jī)構(gòu)，即根據(jù)檢察職能的不同性質(zhì)，對檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，使之脫離蕪雜，走向科學(xué)。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的明朗化需要自上而下進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計，按照檢察職權(quán)性質(zhì)分類設(shè)置機(jī)構(gòu)。在基層院（包括市級院），一類性質(zhì)的職權(quán)由一個部門來履行。如歸于司法屬性的批捕、起訴應(yīng)為一個部門；行政性質(zhì)比較明顯的職務(wù)犯罪偵查工作，包括舉報線索管理工作應(yīng)為一個部門；屬于法律監(jiān)督的職權(quán)應(yīng)集中于一個部門行使。另外，為了幫助和監(jiān)督業(yè)務(wù)部門的工作，加強(qiáng)檢察長對業(yè)務(wù)工作的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，按照“直線職能參謀制”的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置要求，應(yīng)當(dāng)把負(fù)責(zé)案件質(zhì)量監(jiān)控、業(yè)務(wù)工作管理、檢察工作紀(jì)律、重大事項督辦等工作交由一個部門承擔(dān)，整合監(jiān)管職能，確保監(jiān)督效果。

（二）明晰事權(quán)

《決定》指出，要“明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部層級權(quán)限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制”。所謂明確事權(quán)，就是要規(guī)定清楚各級機(jī)構(gòu)和各層級人員可以做什么事，能夠以什么樣的方式和手段去做好自己的事。就檢察機(jī)關(guān)而言，當(dāng)前迫切需要對業(yè)務(wù)部門、業(yè)務(wù)管理部門和檢察官個人的權(quán)力進(jìn)行明確，以確保所有部門和個人在自己的職權(quán)范圍內(nèi)開展工作。

（三）明確責(zé)任

實踐證明，職權(quán)劃分越清晰，責(zé)任追究越明確，公共權(quán)力的運行就越公正。一是增強(qiáng)責(zé)任意識。《決定》強(qiáng)調(diào)“實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案倒查問責(zé)制”，就是要增強(qiáng)檢察干警的責(zé)任意識和行使權(quán)力的風(fēng)險意識。二是明確承擔(dān)責(zé)任的范圍。在實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制中，先要制定各崗位人員的工作職責(zé)、工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，對檢察長、部門負(fù)責(zé)人、主任檢察官工作職責(zé)范圍進(jìn)行明確，案件質(zhì)量出現(xiàn)問題或者發(fā)生了錯案，就能夠通過倒查，明確誰應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)責(zé)任的大小。三是明確承擔(dān)責(zé)任的方式。根據(jù)責(zé)任大小的不同，確定承擔(dān)責(zé)任的不同層次懲戒方式，讓責(zé)任人知道自己違反規(guī)定所要承擔(dān)的不利后果，以更好地促使其依法正確行使職權(quán)。

二、朝“三嚴(yán)”著力，規(guī)制檢察權(quán)的運行

完善檢察權(quán)力運行機(jī)制，必須在加強(qiáng)對檢察權(quán)力運行的控制上狠下功夫。任何系統(tǒng)的控制過程都包括三個步驟，一是建立標(biāo)準(zhǔn)，二是衡量成效，三是糾正偏差。根據(jù)這三個步驟，在規(guī)制檢察權(quán)運行方面，我們可以向“三嚴(yán)”著力，即通過嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)厲督察、嚴(yán)肅追責(zé)來加強(qiáng)對檢察權(quán)力運行的控制。

（一）嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)

《決定》提出要“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)。”這是中央根據(jù)現(xiàn)代管理科學(xué)，基于對司法規(guī)律的高度重視，確保司法權(quán)力正確運行而提出的。一是要建立完整的工作標(biāo)準(zhǔn)體系。即設(shè)立符合司法規(guī)律的辦案程序公正和實體公正標(biāo)準(zhǔn)、辦案質(zhì)量和數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)既要有定量標(biāo)準(zhǔn)，又要有定性標(biāo)準(zhǔn)；既要有內(nèi)部的評價標(biāo)準(zhǔn)，又要有外部的評價標(biāo)準(zhǔn)；既要有評價過程的標(biāo)準(zhǔn)，又要有評價結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)。二是要突出考核評價的重點。針對目前考核指標(biāo)體系過于繁雜、不分主次的情況，應(yīng)當(dāng)減少不必要的考核指標(biāo)，去除與訴訟規(guī)律相違背的指標(biāo)，增加與檢察業(yè)務(wù)緊密相關(guān)的指標(biāo)和權(quán)重，將考核精力集中到主要業(yè)務(wù)工作上。對于正確行使職能、貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、化解社會矛盾的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)納入考核。三是實行動態(tài)考核評價。建立案件動態(tài)抽查和評議制度，對有爭議的個案或無罪判決案件具體分析考核，并定期對案件進(jìn)行全面梳理，以便對普遍性問題進(jìn)行分析整改。四是注重部門銜接。辦案是一個統(tǒng)一的過程，檢察業(yè)務(wù)部門在考核中應(yīng)當(dāng)作為一個整體來看，否則就會出現(xiàn)前后訴訟階段的部門之間考核指標(biāo)相互沖突的情況。為避免各部門各自為政，應(yīng)當(dāng)科學(xué)配置各項檢察權(quán)，加強(qiáng)部門間的協(xié)作，設(shè)置涉及部門協(xié)調(diào)的指標(biāo)，比如設(shè)立向其他部門移送線索數(shù)的指標(biāo)，公訴部門提起公訴獲得職務(wù)犯罪有罪判決和實刑判決數(shù)等。

（二）嚴(yán)厲督察

督察在管理學(xué)上就是控制手段，是通過督察及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，確保按照既定目標(biāo)前進(jìn)。它是規(guī)制檢察權(quán)運行的重要手段，也是衡量檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法效果的主要方法。一是督察定位要準(zhǔn)。包括示范、糾偏、檢驗、加壓，即通過督察發(fā)現(xiàn)典型，以典型示范；通過督察發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行糾偏匡正；通過督察檢驗?zāi)繕?biāo)是否合理，評價標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理；通過督察，持續(xù)傳導(dǎo)壓力，確保完成目標(biāo)任務(wù)。二是要整合督察力量。為加強(qiáng)督察力量，更好地發(fā)揮督察職能，可以將案管職能、監(jiān)察職能、辦公室的督查職能整合，形成大督察格局，形成推動工作落實的一個強(qiáng)大抓手。三是督察方法多樣。包括執(zhí)法檢查、檢務(wù)督察、決策督查、專項巡視等多種督察方法，針對不同重點，采取不同方式方法，多管齊下，多點發(fā)力，確保達(dá)到督察效果。

（三）嚴(yán)肅追責(zé)

《決定》明確指出，要“實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗。”為落實這一要求，一是要落實主辦檢察官、主訴檢察官辦案責(zé)任制，從體制上保障檢察官依法獨立行使檢察權(quán)，真正做到“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”。二是對“錯案”的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定主體、認(rèn)定程序做出規(guī)定，既要使司法人員感受到頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍，也要防止司法干警動輒得咎，工作積極性受到影響。三是要建立責(zé)任追究的制度和程序，保證追究的及時性和有效性。正確履行職責(zé)和行使權(quán)力的關(guān)鍵就在于責(zé)任追究，沒有追究，責(zé)任制就成一句空話。要做到權(quán)責(zé)一致、責(zé)罰對稱、違規(guī)必究、有錯必罰。如建立既定情形調(diào)查機(jī)制，保證可能存在過錯的案事件都能弄清原委，查明責(zé)任，處理到位。2014年初，信陽市人民檢察院出臺《信陽市檢察機(jī)關(guān)既定情形監(jiān)察部門自行啟動調(diào)查程序暫行規(guī)定》，規(guī)定凡屬以下九種情形的，紀(jì)檢監(jiān)察部門無須請示，不經(jīng)指令，必須進(jìn)行調(diào)查。九種情形即：一是經(jīng)上級院依照程序確定為錯案的；二是自偵部門立案偵查后，做撤案處理的；三是犯罪嫌疑人被批捕后撤銷案件或者做絕對不起訴的；四是起訴后法院做無罪判決上級院不支持抗訴的；五是審查批捕人員提出不捕意見，案件事實證據(jù)沒有重大變化法院做出重罪判決的；六是涉案人員自傷、行兇、自殺的；七是有舉報辦案人員與案件當(dāng)事人及其親友、辯護(hù)人、訴訟代理人有不正當(dāng)往來的；八是違反禁酒令、車輛管理等規(guī)定，造成不良社會影響的；九是出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情造成重大社會影響的。

三、從“三建”入手，規(guī)范檢察人員行為

規(guī)范司法行為，一是要有廣大司法人員普遍接受的并切實可行的具體規(guī)范；二是要靠組織的、經(jīng)濟(jì)的、政治的綜合手段引導(dǎo)甚至強(qiáng)制檢察人員執(zhí)行規(guī)范，按規(guī)范辦事；三是加強(qiáng)執(zhí)行規(guī)范的環(huán)境建設(shè)，依靠外因的反作用，促使檢察人員執(zhí)行規(guī)范。所以，規(guī)范司法行為要從“三建”入手，即建立規(guī)范、建設(shè)平臺、建構(gòu)機(jī)制。

（一）建立規(guī)范

建立規(guī)范，即建立健全檢察人員的行為規(guī)范。檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范包括執(zhí)法行為規(guī)范、社會行為規(guī)范和內(nèi)務(wù)管理規(guī)范。這些規(guī)范中，既要有引導(dǎo)性規(guī)范，也要有禁止性規(guī)范。一是建立執(zhí)法行為規(guī)范應(yīng)圍繞重點環(huán)節(jié)進(jìn)行，狠抓“節(jié)點”管理，對案件線索管理、立案、技術(shù)偵查手段的運用、對人身采取強(qiáng)制措施、查封扣押凍結(jié)處理涉案財產(chǎn)、不批捕、不起訴等重點崗位和重點環(huán)節(jié)進(jìn)行重點規(guī)范，重點監(jiān)督控制。二是建立檢察人員的社會行為規(guī)范要從圍繞影響公正司法和檢察形象的重要方面進(jìn)行，規(guī)范與利害關(guān)系人的交往，如與案件當(dāng)事人交往，與律師交往，與自身職務(wù)有關(guān)聯(lián)的其他人員的交往；嚴(yán)格禁止參加一些影響社會形象的活動，參與一些高消費活動，出入高檔娛樂場所等；規(guī)范個人一些重大事項，如婚喪嫁娶活動，重大節(jié)慶活動等。三是建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)管理規(guī)范應(yīng)圍繞整齊劃一的要求進(jìn)行。這既是樹立檢察機(jī)關(guān)社會形象的要求，也對檢察人員良好行為的培養(yǎng)有著重要作用，可以視為檢察文化建設(shè)的一個組成部分，包括建立辦公辦事辦文規(guī)范，辦公室物品整理規(guī)范，接待來訪規(guī)范，對外聯(lián)絡(luò)規(guī)范，參加重要儀式、重大活動規(guī)范等。

（二）建設(shè)平臺

信息技術(shù)能夠給檢察業(yè)務(wù)工作開展以極大的支持，具有隨時記錄、全程留痕、動態(tài)跟蹤、開放透明的特點和優(yōu)勢，也能夠?qū)崿F(xiàn)對司法行為即時性、過程性、系統(tǒng)性的監(jiān)督管理，對于規(guī)范司法行為、防止司法權(quán)濫用有著特殊的重要意義。一是建設(shè)完善統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)平臺。通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)平臺對全部辦案活動和各類案件實行全程、統(tǒng)一、實時、動態(tài)管理和監(jiān)督。二是建立功能齊全的偵查信息化平臺。進(jìn)一步完善偵查信息查詢系統(tǒng)，加強(qiáng)專業(yè)鑒定實驗室建設(shè)，以技術(shù)信息化提升偵查規(guī)范化水平。三是建立執(zhí)法活動監(jiān)控平臺。加強(qiáng)看守所職務(wù)犯罪專用訊問室建設(shè)、辦案區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、辦案區(qū)和看守所訊問室“強(qiáng)制物理隔離”設(shè)施建設(shè)，使各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動都有記錄，隨時監(jiān)控。四是打造檢察機(jī)關(guān)與其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)互通的信息平臺。通過平臺，一方面監(jiān)督其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法司法活動，另一方面也將自己的司法活動置于其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。

（三）建構(gòu)機(jī)制

《決定》指出，要“構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開，依法及時公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。”這就是要打開門窗讓陽光照進(jìn)檢察，讓人民走進(jìn)檢察，讓檢察權(quán)在開放透明狀態(tài)下運行。一是利用人民檢察院信息公開網(wǎng)，構(gòu)建案件程序性信息查詢、法律文書公開、重要案件信息發(fā)布、辯護(hù)與代理預(yù)約申請等四大平臺，主動公開案件信息，破除檢察神秘。二是創(chuàng)新檢務(wù)公開方式。建立定期新聞發(fā)布會和專題新聞發(fā)布會制度，運用檢察門戶網(wǎng)站、官方微博、微信和新聞客戶端等新興媒體公開。三是推進(jìn)檢務(wù)公開大廳建設(shè)，實行三廳合一，為人民群眾監(jiān)督檢察工作提供一站式便民服務(wù)。四是實行人民監(jiān)督員制度。讓人民群眾對職務(wù)犯罪偵查、撤案、起訴、扣押凍結(jié)處理涉案款物進(jìn)行監(jiān)督，增加對檢察工作的了解和信任。五是探索實行公眾有序參與司法工作機(jī)制，如重大復(fù)雜案件聽證制度，相關(guān)人員列席檢委會制度，終局性法律文書說理制度，信訪事項公開答疑制度等。

解決了上述三方面問題，從基礎(chǔ)層面上提升了檢察機(jī)關(guān)的司法能力。然而，要保證公正司法能力的整體提升，還必須通過強(qiáng)化政治、智力和文化等方面的支持，最大限度地發(fā)揮人的積極性，切實把黨的十八屆四中全會精神貫徹到具體工作中，形成推動檢察工作發(fā)展的強(qiáng)大動力。

*河南省信陽市人民檢察院檢察長［464000］