民國時期災民的權利保障

廖艷

〔摘要〕民國時期自然災害頻繁發(fā)生，災民權利面臨巨大風險。為了更好地保障災民權利，學界以及政府中出現(xiàn)了國家救災責任和災民權利的思想，政府也構建了災害法律框架，并設置了救災專項資金和專職的救災機構。盡管如此，民國時期災民權利保障的現(xiàn)實與理想、實踐與制度間仍存在較大差距。

〔關鍵詞〕民國時期；災民；權利保障

〔中圖分類號〕K258；K26〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）02-0182-04

中國作為一個自然災害的高發(fā)國家，自然災難的頻繁發(fā)生一方面給中國社會經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大損失，給中國人民的權利帶來了巨大危險，另一方面也豐富了中國抗災救災和災民權利保障的思想、制度與實踐。本文將對民國時期災民的權利保障進行歷史考察和反思。

一、災民權利保障思想與制度的形成與完備

民國時期社會救濟思想發(fā)生了明顯的變化，傳統(tǒng)的社會救濟理念開始向近代嬗變，慈善觀念演變?yōu)閲邑熑斡^念。〔1〕陳凌云明確指出：“國家為人民聚集而成，政府乃由人民組織，而為人民謀福利之機關，人民有所困苦則應加以救濟，人民有所需要，自當俾與協(xié)助，此乃賢明政府所應負之責任也?！薄?〕錢智修認為，社會救濟是“因集體生存而當為，不專為人類之悲憫而宜為”的事業(yè)，因此，“賑濟問題者，國家之職務也”?！?〕社會學學者言心哲除了認為現(xiàn)代社會事業(yè)的興辦是基于社會國家的責任以外，更是明確指出，對于全社會不幸分子的救助及社會生活環(huán)境的改善是國家應盡的責任或義務，并且，“受助者亦有要求救濟之權利”?！?〕

對社會救濟的進步理解也體現(xiàn)在官員言論和官方文件中。國民政府社會部在送交行政院《社會救濟法草案》的呈文中就指出，該法“擯棄慈善觀念，而進為責任觀念?！薄?〕國民政府社會部次長洪蘭友在《社會救濟法的立法精神》一文中也明確指出，“人民之于國家，休戚相關，患難與共，其于救濟事業(yè)，自當視為政府對于人民應盡之責任”?！?〕社會部社會福利司司長謝徵孚更為直接地論證了國家的社會救濟責任，“今日的社會救濟，并不純是一種以悲天憫人為基礎的慈善施舍，而是在義務與權利對等的觀念中，以及社會的連帶責任中，政府與人民應有之職責。”〔7〕

救濟權利以及國家責任觀念的明確提出標志著社會救濟觀念已經(jīng)由傳統(tǒng)向近代嬗變，這一嬗變不僅為災民權利保障事業(yè)的進步提供了理論的支持，也推動了災民權利保障制度建設的發(fā)展。

（一）災害法律體系的構建

民國時期，為了更順利地開展防災救災工作，保障災民的基本生計，構建了以根本法、綜合性立法以及專項立法為框架的較為完備的災害法律網(wǎng)，災害法律網(wǎng)絡的構建使得這一時期的防災救災工作和災民的權利保障有了法律依據(jù)。

1.根本法

在根本法層面，首次將預防災荒和災害賑濟納入國家的主要職責，并規(guī)定了災民享有的權利。1928年，國民政府頒布了《訓政時期國民政府施政綱領》。該綱領規(guī)定，訓政時期的救濟事業(yè)具體包括：（1）普設救濟機關；（2）辦理災賑；（3）實施工賑?！?〕1931年5月20日，國民會議通過了《中華民國訓政時期約法》。該法第四章“國民生計”第34條規(guī)定了國家在災害管理上的職責，具體包括“墾殖荒地、開發(fā)農田水利；實施倉儲制度，預防災荒，充裕民倉”。1947年頒布的《中華民國憲法》第15條明確規(guī)定人民享有生存權，并在第108條規(guī)定賑濟撫恤乃中央立法并執(zhí)行之或交由省縣執(zhí)行之事項。

除了將災害預防、救災以及保障災民權利規(guī)定為國家職責外，根本法對于災害經(jīng)費的保障也有專門的規(guī)定。1934年10月16日，國民政府立法院通過了《中華民國憲法草案》。該草案第158條規(guī)定，“預算規(guī)定之經(jīng)費為支出最高額，非依法律為追加預算，不得變更或超過各級政府。因左列情形之一，得提出非常預算：（1）國防或保衛(wèi)之緊急設施；（2）重大災變；（3）緊急重大工程?！薄?〕

2.綜合立法

與救災相關的綜合性立法包括《傳染病預防條例》（1916年）、《公務員懲戒法》（1930年）、《公務員恤金條例》（1934年）、《農倉法》（1935年）、《懲治貪污條例》（1943年）、《社會救濟法》（1943年）等等，其中最具代表性的是《社會救濟法》。該法是中國法制史上第一部專門關于社會救濟的法律，1941年由政府組織專家學者開始準備?！渡鐣葷ā凡粌H規(guī)定了社會救濟的對象，而且規(guī)定了社會救濟的具體辦法和救濟款項的來源。社會救濟對象包括六類人群：老年人、未成年人、孕婦、因身體或精神障礙未能正常從事勞動者、災民和其他依法令應予救濟者。救濟辦法有十二種，具體包括提供臨時住所、提供錢款或衣食物資、免費醫(yī)療、免費助產(chǎn)、廉價或免費供給住宅、無息賑貸資金和糧食、減免田賦、道德教育或公民技能訓練、提供就業(yè)信息以及其他依法所定之救濟方法。該法規(guī)定，救濟所需經(jīng)費，由中央和地方政府承擔，應列入中央及地方預算。該法頒布后，政府又頒布了一系列的法規(guī)予以落實，如《社會救濟法施行細則》（1944年）、《救濟院規(guī)程》（1944年）、《管理私立救濟設施規(guī)則》（1945年）、《賑災查放辦法》（1947年）等等。此外，1930年的《土地法》第161條確認了準備房屋制度，該制度的重要意義在于，一旦發(fā)生“非常事故，不能維持房屋數(shù)額之常狀，致發(fā)生房屋缺乏時，即應施以救濟?！薄?0〕也就是說，準備房屋制度的確立承認了政府保障因自然災害等因素導致的住宅缺乏的責任。

3.專項立法

民國時期頒布的災害專項立法的數(shù)量較多，涉及到的內容也較為寬泛。主要包括以下幾種：（1）有關災害預防的專項立法，主要是指備災儲糧立法。具體包括1928年7月國民政府頒布的《義倉管理規(guī)則》、1930年1月15日頒布的《各地方倉儲管理規(guī)則》以及1934年12月國民政府行政院發(fā)布的《各省市舉辦平糶暫行辦法大綱》等等。（2）有關救災程序的專項立法，主要是指報災和勘災的程序性法律。1915年1月，北洋軍閥政府頒布了《勘報災歉條例》，1928年國民政府對該條例進行了修訂。該條例規(guī)定的勘報災歉的程序為：水災、風災等急災的勘查時間不得超過三天，當?shù)卣畬⒖辈楹蟮慕Y果上報給省政府及民政廳，最終確定賑濟標準以及不及時勘報災情者的處罰標準。此外，該條例還規(guī)定了蠲免賦稅的標準，具體標準為：被災10分者，蠲正賦70%；被災9分者，蠲正賦60%；被災8分者，蠲正賦40%；被災7分者，蠲正賦20%；被災5-6分者，蠲正賦10%。1928年修訂后的《勘報災歉條例》對災民的賦稅減免的力度有所加大。1936年8月10日，國民政府行政院公布了《勘報災歉規(guī)程》。1947年5月8日行政院又公布了《災振查放辦法》。①（3）災害組織管理立法。主要包括《管理私立慈善機關規(guī)則》（1928年）、《整頓各項慈善事業(yè)并防止侵占款產(chǎn)令》（1928年）、《監(jiān)督慈善團體法》（1929年）、《振務委員會各組辦事規(guī)程》（1930年）、《振務委員會各組聯(lián)席會會議規(guī)則》（1930年）、《振務委員會收存振款暫行辦法》（1930年）、《振務委員會職員請假規(guī)則》（1930年）、《辦理振務人員獎恤章程》（1930年）、《振務委員會職員獎懲規(guī)則》（1930年）、《振務委員會放賑調查視察人員出差旅費規(guī)則》（1931年）、《辦振人員懲罰條例》（1931年）、《辦理振務公務員獎勵條例》（1931年）、《辦振團體及在事人員獎勵條例》（1931年）、《國民政府救濟水災委員會章程》（1931年）、《黃河水災救濟委員會章程》（1933年）、《振務委員會處務規(guī)程》（1933年）、《振務委員會職員考核等第辦法》（1933年）、《私立救濟設施減免賦稅考核辦法》（1944年）、《捐資興辦社會福利事業(yè)褒獎條例》（1947年）。（4）救災資金管理專項立法。主要包括《各省區(qū)籌賑辦法大綱》（1920年）、《救災準備金法》（1930年）、《振災公債條例》（1931年）、《實施救災準備金暫行辦法》（1935年）、《水災工振公債條例》（1935年）、《救災準備金保管委員會組織條例》（1935年）等等。

（二）專項救災資金的設置

災害管理法律體系的初步構建表明民國政府已經(jīng)將救災視為政府的重要職責之一。救災準備金制度是民國救災制度中最重要的成果之一，在中國救災史和災民權利保障史上都具有重要的意義。

1930年公布的《救災準備金法》乃是專項救災資金設置的法律依據(jù)。該法共11條，規(guī)定了救災準備金的財政來源，中央與省級政府的籌措比例，救災準備金的使用、保管以及資金監(jiān)督。根據(jù)該法第1條和第2條的規(guī)定，救災準備金由中央和省級政府共同籌措，其中中央救災準備金為每年中央政府經(jīng)常預算收入總額的1%，直至積存滿五千萬元停止；省救災準備金為每年省級政府經(jīng)常預算收入總額的2%，每百萬人口積存滿二十萬停止。第3、7、8、10條規(guī)定了救災準備金的保管和監(jiān)督，專門成立保管委員會用以保管和監(jiān)督救災準備金。第4、6、9條是有關救災準備金使用的條款，根據(jù)這些條款的規(guī)定，救災準備金不得用于保管委員會之支出，只能用于救恤、工賑或救災之移民，并規(guī)定了經(jīng)費使用的基本原則：“遇有非常災害，為市縣所不能救恤時，以省救災準備金補助之，不足再以中央救災準備金補助之”，但“依被災情況，本年度救災準備金所生之孳息，不敷支付時，動用救災準備金不得超過現(xiàn)存額的二分之一”。〔11〕

二、災民權利保障的組織機構及其成效

民國時期，政府為了更好地組織抗災和災害救助事宜，在中央層面設立了專職的救災機構。1912年1月1日，中華民國臨時政府成立，內務部主管全國的賑濟、撫恤、慈善等事宜。1914年7月，頒布了《內務部廳司分科章程》，規(guī)定民治司的第四科專管包括災害救助在內的救濟及慈善事務。1919年，內務部下設中央防疫處，負責疫病的預防事宜。1920年9月14日，《籌議賑災臨時委員會章程》頒布，規(guī)定籌議賑災臨時委員會由內務部、農業(yè)部、商業(yè)部和交通部組成，專門籌備和掌管救災事宜。1921年5月13日，內務部頒布了《全國防災委員會章程》，規(guī)定了成立全國防災委員會的目的、職責、組成以及具體工作流程。1921年10月29日，北洋軍閥政府以教令形式頒發(fā)了《賑務處暫行條例》。賑務處附屬于內務部，屬臨時性機構，災荒善后完畢即撤銷。1928年3月30日，國民政府頒布了《內政部組織法》（該法分別于1928年5月20日及1931年4月4日進行了修訂）。該法規(guī)定，賑災救貧及其他慈善事項由內政部下設之民政司第四科專管，其他相關部門協(xié)助管理。比如，土地司應履行“水災防御”的職責，具體由第三科負責水旱災害的預防工作?！?2〕除了內政部下設的民政司第四科專管賑濟和慈善事宜外，同年7月，國民政府恢復了專職的救災機構——賑務處，同時還成立了專門籌措、管理和分配賑災款的賑款委員會。從官員的任命來看，內政部長兼任賑務處長和賑款委員會主席，使得災害賑濟的實施更為高效。〔13〕1928-1929年，由于全國多地遭災，國民政府于1929 年將賑務處與地方臨時救災機構重組，專設了賑務委員會，并發(fā)文規(guī)定了賑務委員會的人員組成、工作職責以及流程。1931年6月27日，國民政府修訂了《內務部各司分科規(guī)則》，將民政司第四科的職責規(guī)定得更為詳細，具體包括勘報災歉、蠲緩田賦、防災備荒、地方糧食管理等等?！?4〕同年江淮水災，國民政府專門成立了全國性的臨時救災機構——救濟水災委員會，具體辦理災區(qū)救濟事宜。1938年，國民政府設置了一個與其他中央部門平級的社會救濟機構——社會部，負責管理社會事務。社會部下設社會福利司，由社會福利司第五科主管救濟事宜。

常設或非常設專職防災救災機構是中國防災救災體制建設的重要突破，這使得民國時期防災救災工作更為規(guī)范，決策更加集中、統(tǒng)一以及有針對性，社會動員以及資源調配更為高效，系統(tǒng)性和可持續(xù)性也得以加強，災民權利有了更為可靠的組織保障。

但是從實效來看，災民權利的實現(xiàn)程度仍然較低。根據(jù)學者們的統(tǒng)計，民國九年至民國二十五年間死于災荒的人口數(shù)達1800余萬?！?5〕整個民國期間死亡人數(shù)在萬人以上的巨災75次，10萬人以上的18次，50萬人以上的7次，100萬人以上的4次，1000萬人以上的1次?！?6〕此外，根據(jù)學者們的分析，民國時期幾乎每次重大自然災害都會引發(fā)大規(guī)模的流民潮。許多災民因為被自然災害剝奪了基本的生活條件，政府沒有及時采取有效救災措施，只能背井離鄉(xiāng)，加入到流民大軍當中。

之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，首要原因是救災法律缺乏成熟的政治基礎。民國時期盡管有諸多有利于災民權利保障的法律制度，但是由于缺乏民主的政治制度，執(zhí)政黨嚴重的專制和獨裁使官吏腐敗現(xiàn)象十分嚴重，這些腐敗也迅速蔓延到救災領域。無論是災民生活保障經(jīng)費的撥付，還是災害預防費用都面臨貪官污吏的層層盤剝。正是在此情況下，救災過程中違法現(xiàn)象頻繁發(fā)生，災民的生命權以及適當生活水準權等基本權利無法得到實現(xiàn)。

除了政治原因之外，另一重要原因是法律執(zhí)行不力。好的制度需要有力的執(zhí)行，否則制度只會成為擺設。民國時期盡管有較為完善的救災法，但是由于種種原因，很多制度沒有付諸實施。以1930年公布的《救災準備金法》為例，盡管該法第11條規(guī)定生效時間為公布之日，但是該法真正實施的時間卻是1935年。之前數(shù)年，國民政府一直以財政窘困為由未予實施。從救災準備金的實際支出比例來看，與法律規(guī)定也相差甚遠。比如：1935年中央級政府共支出救災準備金1，999，625元，該年的預算收入或支出按照國民政府主計處的數(shù)字均為1，106，521，907元，救災準備金約占該年歲入總額的018%?！?7〕地方救災準備金的實施狀況也不理想，從有記載的1935-1942年各省救災準備金的比例來看，有一半以上達不到《救災準備金法》的規(guī)定。關于1935-1942年各省救災準備金的詳細數(shù)據(jù)可參見王識開《南京國民政府社會救濟制度研究》，吉林大學博士論文，2012年，71-75頁。民國時期災民權利保障的制度與實踐、理想與現(xiàn)實之間的確存在較大的差距。

余論

民國時期災民權利保障的現(xiàn)實與理想、實踐與制度之間的鴻溝昭示我們，自然災害下災民權利的保障水平取決于諸多因素，具體包括民眾和政府的權利意識、權利保障的法律制度、國家權利保障的政治意愿和國家權利保障的能力。在這些因素中，民眾和政府的權利意識乃是災民權利保障的思想基礎，災民權利保障的法律制度乃是制度基礎。沒有民眾的權利意識和權利訴求，沒有政府的權利意識，政府很難形成權利保障的政治意愿和制定相應的法律制度。沒有災民權利保障的法律，災民權利保障的實施也就無法無據(jù)，國家怠于履行救災義務時也沒有相應的法律責任。

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（責任編輯：謝科）